宅基地“三權分置”入法的思考與建議

閱讀提示  隨著《民法典》編纂進程的快速推進，宅基地“三權分置”改革政策入法也進入了關鍵階段。宅基地“三權分置”是農村土地制度的重大變革, 推動其準確入法須認真對待相關研究的基本共識并厘清入法的基本思路。本期專家就上述問題撰文進行梳理和分析，并提出建議。 

共識 

政策主張要轉化為“法言法語” 

“三權分置”入法不僅需要修改《農村土地承包法》《土地管理法》等法律，還應當修改《不動產登記暫行條例》，加快《不動產登記法》立法進程。

近年來，圍繞宅基地“三權分置”的研究成果已形成一定規模，分析總結既有研究成果，可以發現在“三權分置”的一些重大問題上，理論和實務界形成了一些基本共識。立法機關應當重視這些共識，力求立法的科學、明確、合理。

第一，“三權分置”的提出不是要完全取代“兩權分離”，也不是使流轉的承包經營權和宅基地使用權一律被“分置”。土地承包經營權和宅基地使用權是多數農民的安身立命之本，這兩類權利流轉需求的快速增長是事實，但不流轉者占多數的基本格局在短期內不會改變，傳統的“兩權分離”仍將是常態。在承包經營權和宅基地使用權流轉的情形，一方面，出于不讓農民徹底喪失土地權利、維護社會穩定的考慮，嚴格限制“一次性賣斷”式流轉；另一方面，市場對這兩類權利的流轉需求在期限、對價支付方式、再流轉及擔保融資等方面呈現多元化特征，而只有部分流轉受讓人有穩定經營、再流轉及利用流轉獲得的權利擔保融資的需要。因此，流轉的承包經營權和宅基地使用權沒有一律被“分置”的必要。

第二，政策語言與法律語言不同，政策主張入法時要轉化為“法言法語”。一般來說，政策語言出于便于理解等目的，往往比較通俗、形象、原則，而法律規定則為了妥當協調各方利益、有效規范社會生活，必須嚴謹、客觀、具體。

第三，在一般意義上，農戶對承包地的“承包權”和對宅基地的“資格權”均屬農民集體土地所有權范疇中農戶成員權的內容，是農戶分配取得承包地或宅基地的期待權，既不是物權也不是債權，不宜與所有權并列，也無法從土地承包經營權、宅基地使用權中分置出來，形成“三權分置”格局。

第四，承包地和宅基地“三權分置”的提出，是因為實踐中大量存在的租賃流轉方式無法滿足農業規模經營及鄉村振興的需要。承包地“三權分置”改革意義上的“承包權”與“經營權”分置，實際上應為農戶在傳統的租賃流轉之外，在其土地承包經營權之上再設立一個用益物權。這個新設立的用益物權不管叫“經營權”還是“耕作權”，都只在一定期限內限制農戶的承包經營權，而非消滅農戶的承包經營權，以致于使其只剩“承包權”。同樣，宅基地“三權分置”改革文件中的“農戶資格權”和“使用權”的分置，應為農戶在租賃流轉方式之外，在其無期限限制的宅基地使用權之上設立一個有期限限制的用益物權。這個新設立的用益物權僅僅在一定期限內對農戶的宅基地使用權構成限制，而于期限屆滿后自動消滅，農戶的宅基地使用權重新回歸圓滿。因此，承包地和宅基地“三權分置”之后，第二項權利的名稱應維持承包經營權和宅基地使用權不變。

第五，鑒于農村土地確權登記已屬強制范疇且即將全面完成，出于交易安全的考慮，未來土地承包經營權、宅基地使用權及“三權分置”新設的用益物權應當采取登記生效主義。經登記的新設用益物權可進一步轉讓、擔保融資，而以租賃方式流轉產生的債權仍維持其相對性、靈活性特征，不具有登記及再流轉、擔保融資的能力。

第六，“三權分置”改革的推進，需要加快農村土地確權和不動產統一登記進程。農村土地確權登記是“三權分置”和進一步放活“經營權”或“使用權”的前提，不動產統一登記又是不動產登記科學有效的基礎，是深化產權制度改革的基礎性工程。實證研究表明，農村土地確權登記還面臨不小的困難，各地推進的力度和進展的程度也有不小差別，諸多疑難雜癥尚未徹底化解，而“三權分置”改革探索又給統一登記提出了挑戰。在承包地和宅基地“三權分置”改革探索過程中，各地在登記的權利名稱、內容效力等方面都有一些不同做法。這些問題的存在，顯然是不利于“三權分置”改革順利推進的。“三權分置”入法不僅需要修改《農村土地承包法》《土地管理法》等法律，還應當修改《不動產登記暫行條例》，加快《不動產登記法》立法進程。

思路 

以法治化為方向豐富權利內容 

承包地“放活經營權”和宅基地“適度放活使用權”的本質要求是在承包經營權和宅基地使用權之上設立用益物權，賦予該新設的物權登記能力和進一步流轉、擔保融資的能力。

第一，對策服務于目標。從中央的“三權分置”改革主張來看，承包地和宅基地“三權分置”在落實所有權、保障承包權（資格權）方面的要求是一致的，但在放活經營權（使用權）方面，宅基地改革被附之以“適度”的額外要求。這就意味著宅基地“三權分置”和承包地“三權分置”在入法思路方面應基本一致。具體講，落實所有權的根本在于落實集體對于承包地和宅基地的收益權（尤其是經營性流轉的情形）和特殊情形的處分權。保障承包權、資格權一方面可以理解為保障農戶對于集體土地的成員權，從而無償分配取得承包地或宅基地，另一方面也可以理解為在承包經營權和宅基地使用權流轉的情形，一般也不發生“一次性賣斷”的后果，使得承包經營權人和宅基地使用權人既取得流轉收益，同時也不至于永久喪失土地。從提出“三權分置”的相關文件來看，顯然中央是在第二種意義上強調保障承包權、資格權的。而承包地“放活經營權”和宅基地“適度放活使用權”的本質要求是在承包經營權和宅基地使用權之上設立用益物權，賦予該新設的物權登記能力和進一步流轉、擔保融資的能力，因為土地承包經營權和宅基地使用權通過租賃方式的流轉只能產生債權性權利，租賃債權無法達到使流轉受讓人穩定經營、再流轉及擔保融資的目的，事實上也達不到“放活”經營權或使用權的改革要求。正是基于實現改革目標的考慮，“三權分置”入法應在現有的承包地和宅基地權利結構的基礎上，通過進一步豐富權利類型，有效平衡各方利益，滿足市場的多元需求，增強土地流轉的活躍程度。

第二，概念服從于內容。關于承包地和宅基地“三權分置”的政策主張為承包地和宅基地改革指明了方向，這是承包地和宅基地“三權分置”立法改革的根本遵循，必須毫不動搖地堅持。但必須認識到，政策語言與法律語言分屬不同的語言系統，與政策具有指導性不同，法律的強制性必然要求法律概念的嚴謹明確。因此，貫徹中央的“三權分置”改革主張，應當準確把握其精神實質，通過精確的語言將抽象模糊的政策上升為明確具體法律規范，而絕不是將政策語言照搬進法律文件，更不能本末倒置，為了堅守政策概念而犧牲立法內容的科學性。

第三，堅持法治化方向。土地制度改革必須以全面依法治國為基本遵循，堅持法治的“去身份化”方向。從身份走向契約是法律發展的基本規律，宅基地“三權分置”之后，宅基地使用權上新設立的用益物權的受讓人應“對事不對人”，即通過規劃、用途管制的方式限制受讓人不得將受讓的土地用于建設別墅大院、私人會所，而不再簡單地沿襲城鄉二元分割的舊制。還需對宅基地使用權的流轉期限進行合理限制。

第四，堅持統一登記原則。宅基地和承包地“三權分置”的準確入法，需要統一登記制度的配套。不動產統一登記是2007年《物權法》確立的基本原則，之后的文件和《不動產登記暫行條例》予以明確。從農村土地制度改革的實踐來看，承包地和宅基地“三權分置”的內容和登記已經出現了不同程度的不規范甚至混亂。如承包地“三權分置”的登記，有的地方為承租人頒發“農村土地經營權證”，有的頒發“農村土地流轉經營權證”，而頒證的主要目的在于為流轉經營權人提供穩定經營預期和擔保融資，至于實現擔保權情形承包戶租金的保障和接受擔保金融機構風險的分散，則通過特殊機制予以安排。而宅基地“三權分置”的內容及其登記，各地的做法也不盡相同。有效推進“三權分置”改革，必須將其納入統一登記的范疇統籌謀劃。在2019年，不動產統一登記機構應當堅決貫徹落實中央的決策部署，研究舊問題、新情況，堅定不移地推動不動產統一登記進程，做好承包地確權登記和承包地、宅基地“三權分置”納入統一登記的各項準備工作。

建議 

科學立法厘清權利邊界 

明確是良法的基本品質要求，法律規定要真正管用、好用，必須盡可能明確。只有明確，方可給執法、司法、守法以明確指引，既便于法律的貫徹執行，同時也可有效約束立法、執法、司法行為。

第一，宅基地“三權分置”之后應維持“宅基地使用權”稱謂不變，其用益物權的性質也不改變。宅基地使用權人無論以租賃方式流轉其權利，還是在其宅基地使用權之上設定用益物權，都不會影響其宅基地使用權的用益物權地位，也不會使其完全喪失使用宅基地的權利。何況宅基地使用權這一概念已經使用多年，被社會各界所熟知，沒有充分的理由就不應改變。因此，“三權分置”之后，應當維持“宅基地使用權”的稱謂和用益物權性質不變。

第二，“三權分置”之后應明確其用益物權屬性，可稱之為“集體建設用地使用權”。這項權利的定性不僅影響到其名稱的準確確定，更是關系到“三權分置”改革的目的能否達成。我國長期以來堅持“物權、債權”的二分結構，一項權利屬于物權還是債權，其效力差別很大。如果“三權分置”立法不對這一問題明確規定，既不符合科學立法明確性的要求，同時也必將造成實施中不必要的爭論和混亂。這是因為，在我國，債權一般是不具備登記能力的，《不動產登記暫行條例》也沒有將債權納入登記范圍，即使法律規定賦予債權登記能力，也不會讓其權利人享有再次流轉或以該項權利擔保融資的權利，而這顯然是無法實現中央“放活經營權”或“適度放活使用權”的改革目的的。“科學立法”是黨的十八大提出的新時代法治建設的基本方針之一，明確是良法的基本品質要求，法律規定要真正管用、好用，必須盡可能明確。只有明確，方可給執法、司法、守法以明確指引，既便于法律的貫徹執行，同時也可有效約束立法、執法、司法行為。“三權分置”入法如果不在“集體建設用地使用權”的定性問題上表明立場，將會給市場帶來更大的不確定，這顯然是不利于市場經濟健康發展的。因此，建議宅基地“三權分置”入法時，明確宅基地“三權分置”是宅基地租賃流轉之外，通過在宅基地使用權之上新設用益物權的物權性流轉，流轉受讓人所取得的就是有期限限制的用益物權。考慮到該項權利針對的土地的性質為集體建設用地，既可用以滿足居住需要，也可用做鄉村振興產業用地，與集體經營性建設用地出讓形成的建設用地沒有本質區別，同時鑒于第二項權利名稱已確定為“宅基地使用權”，出于與第二項權利區分，以及有效涵蓋流轉之后居住使用及經營性使用的考慮，建議采用“集體建設用地使用權”名稱。

第三，關于新設定用益物權的用途及期限。設定集體建設用地使用權的宅基地，除了滿足農村居民住房保障及鄉村振興需要外，應對城市無住房保障人員開放（可對面積和再轉讓進行限制）。至于期限，考慮到宅基地負擔的維護農戶權利和農村穩定功能，兼顧宅基地權利人和受讓人的利益，結合宅基地制度改革實踐經驗，建議該期限以30年為宜。

第四，關于新設定用益物權的登記。出于滿足新設定用益物權人穩定經營、再流轉、擔保融資及維護交易安全的需要，建議規定該項權利不登記不生效，登記后可進一步流轉、擔保融資。基于保護宅基地使用權人利益的需要，建議集體建設用地使用權人申請辦理權利登記的前提是已經支付完畢相關使用費。

第五，關于集體所有權的落實。在“三權分置”改革推進過程中，要重視集體土地所有權的落實，在宅基地分配、流轉、退出等環節重視成員的共益權，在宅基地流轉的情形，要強化集體所有權利益的實現，以夯實集體經濟組織的經濟基礎，為鄉村振興提供保障。

第六，關于不動產統一登記。一是要加強對農村土地確權頒證經驗的總結和問題的研究。近年來的農村土地確權，積累了不少經驗，尤其是在處理歷史遺留問題方面，全國不少地方出臺了處理歷史遺留問題的指導意見，加快解決存量歷史遺留問題，取得了很好的效果。這對于未來推進不動產統一登記工作很有幫助，值得總結推廣。當然，農村土地確權登記過程中存量問題的解決需要智慧和時日，新的問題還會不斷產生。在承包經營權即將納入不動產統一登記的今天，建議盡快啟動相關的調研、研究。二是要加大對承包地、宅基地“三權分置”改革試點地區“三權分置”改革及登記的研究，總結提煉有益的做法。三是要盡快出臺農村土地確權登記，尤其是“三權分置”登記的指導意見，有效規范不動產統一登記工作，提升不動產統一登記水平。四是要深化“不動產登記法”的立法研究，推動不動產登記深入發展。《不動產登記法》已被列入十三五全國人大立法規劃一類立法項目，深化對不動產登記的研究，是確保《不動產登記法》立法質量的重要基礎。

作者系中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師