日本韓國土地管理的若干經驗及對我們的啟示_日本韓國土地管理的若干經驗及對我們的啟示

日本、韓國和中國都屬于人多地少的國家。為了保護有限的土地資源，合理組織土地利用，促進國民經濟發展，保護人民基本生存條件，日本和韓國實行了嚴格的土地管理制度，且已比較成熟，有許多地方值得我國借鑒。江蘇省國土資源管理考察團于2004年12月赴日本、韓國考察，先后訪問了日本國土交通省、日本國土環境株式會社、韓國仁川市政府，與日、韓兩國有關土地管理部門和業內人士進行了交流。考察訪問期間重點學習了日、韓兩國在土地管理法律制度，農地保護與集約利用以及土地市場管理等方面的經驗，從中獲得不少啟示。

日本國土面積為377835km2，境內多山，國土的三分之二被森林所覆蓋，其中森林面積占66.5%，農用耕地占13.3%，住宅用地占4.6%，河流湖泊占3.5%，道路占3.2%，荒野占0.7%，其他占8.1%。在僅有的農用耕地中，平原和盆地主要耕種水田、臺地和山坡主要耕種旱田，牧場和草地極少。

日本、韓國的土地立法十分完善，已形成了縱橫交錯、系統完善的土地資源管理法律體系。國土管理各領域的全國性法律數量多、涉及范圍廣，僅日本由國家頒布的國土管理方面的基本法律達40多部；每項法律之后，都附有非常繁多的施行令、施行規則以及解釋立法條文的規定等附屬法律、規定；每項法律法規條文具體、細致、針對性強，因而可操作性強，執行過程中很少因法律的模棱兩可問題引起爭議；隨時間推移和條件變化，日、韓兩國均對法律不斷進行修改和完善，以適應社會經濟發展的需要。

為切實保護國土資源，日本和韓國將所有國土資源的利用活動都置于嚴格的法律規定和系統監督之下，其土地執法相當嚴明。有關國土管理法律法規的制定、頒布和實施在日本都是全國統一的，無論國土管理部門、國土管理相關部門，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨立的土地執法體系成為國土資源管理法律法規得以貫徹的根本保障，確保了法律面前人人平等。日本和韓國對土地違法行為以行政、經濟和刑罰等多種手段相結合的方式進行嚴厲制裁。如日本制定的《國土調查法》、《國土利用計劃法》中規定：未得到許可簽訂土地買賣合同者，判處3年以下徒刑或百萬日元以下的罰款；不提出申請簽訂土地買賣合同者，判處6個月以下徒刑或30萬日元以下的罰款等。這些嚴厲的制裁措施，大大減少了國土資源管理中的違法行為，提高了國土資源管理的效率，保證了國土資源的有序開發和合理利用。

日本、韓國在制定土地管理法律法規時，都特別重視資源和環境保護，強調土地的可持續利用。日本在戰后就強調在充分開發國土資源的同時注重對資源和環境的保護。這種認識自1974年制定《國土利用計劃法》開始，得到了進一步加強。韓國第四次《國土綜合開發規劃（2000—2020年）》也突出強調了資源和環境的保護問題。該規劃內容重點有四個，其中第二點是環境保護問題，第四點是自然災害防護問題，其將資源和環境的保護放在了至關重要的位置，以此保證國土資源可持續利用目標的實現。

在產業擴張與城市化潮流的沖擊下,日、韓兩國有限的農地資源不可避免被占用。雖然日、韓完全可以通過進口獲取所需要農產品，但出于糧食安全和經濟社會安全的考慮，日韓制定了嚴密的農地保護法律制度，努力提高本國農產品自給率。

日本除《國土利用計劃法》中明確劃定農業地域并加強農地保護外，其他涉及農地保護的重要法律法規還有：以實施“農地轉用許可制”為主的《農地法》、具體規定農地轉用許可條件的《農地轉用許可標準制定辦法》等。韓國農地保護方面的立法也很多，有《農地法》、《農地改革法》等。

日本1952年頒布的《農地法》第四條規定，農地所有者將自己的農地改變用途或轉賣他人，超過2公頃的由國家農林水產大臣批準；2公頃以下的由都道府縣知事批準。《農地法》第92條又規定，不經批準，擅自占用農地的，處3年以下有期徒刑和100萬日元以下的罰金。韓國為了有效保護農地，規定農地轉為非農地必須先取得中央政府主管部門長官簽發的農地轉用許可證后方可轉用農地，并且規定了宅基地上限。同時在《農地擴大開發促進法》中規定，未經許可轉用開發農地，處5年以下徒刑或處1000萬元以下罰金，或兩者并罰。

為防止城市無序擴張，日本和韓國均實行土地使用分區管制，嚴格控制農地轉用。日本將城市區域劃分為“市街化區域”和“市街化調整區域”，在市街化調整區域以外，將農地分為一、二、三類。原則上不許可一類農地轉用，許可三類農地轉用，當在三類農地中轉用有困難或不適當時才準許二類農地轉用。在市街化調整區域內，將農地分為甲種農地和乙種農地，乙種農地比照市街化調整區以外農地轉用標準，區分為一、二、三類農地。甲種農地原則上不許轉用(個別情況例外)，乙種農地則按照土地分類處理。韓國將全國國土分為5大地域，即城市地域、準城市地域、農林地域、準農林地域、自然環境保全地域，并就每個地域的土地利用行為加以限制規定，使其符合各用途地域的指定目的。此外，根據全國目前的土地利用現狀，《國土利用管理法》還將全國國土劃分為已開發的地域、有必要開發的地域、為開發需保留的地域、應保全的地域等，土地所有者必須按照符合該土地的當年指定目的進行利用。

日本和韓國的城市用地供應總量主要通過土地規劃進行控制，日本土地規劃體系由國土綜合開發規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃和城市規劃等構成。日本土地規劃按層次分為全國規劃，都、道、府、縣規劃和市、鎮、村規劃三級，每級規劃都是對各自區域內國土利用合理組織所應采取的措施和設想。韓國的土地規劃體系基本仿照日本制定，由國土建設綜合規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃、土地利用施行規劃和城市規劃組成。到目前為止，日本已完成了五次國土綜合開發規劃，韓國則完成了四次國土建設綜合規劃。根據各項公共事業的性質、建設地點以及計劃的實施程度，對國土利用進行綜合調整。為確保公共事業建設所需的土地，日本還制定整備計劃，確保土地開發的順利進行。為了緩和土地供需矛盾，日本和韓國鼓勵建設高層公共住宅。同時，為充分利用土地資源，合理開發地下空間，有效擴展城市容量，提高土地利用率，日本和韓國都大力開發地下交通，發展地鐵體系，努力擴展土地經濟供給能力。

日本政府從20世紀70年代開始建立了一整套的以限制土地交易為主要目的的土地交易管理制度。在該制度體系中，最重要的是土地交易審批制度，用以直接控制某些地區的地價水平及土地使用目的。日本的都、道、府、縣各地方政府在自己的行政區范圍內確定“限制區域”。限制區域一經確定，其時效一般為5年，過了5年后，或者重新確定該地區仍然為“限制區域”，或者自動取消。限制區域確定后，在這個區域內的土地交易如果面積超過一定的標準，就必須得到地方政府的批準。土地交易雙方正式簽訂交易合同以前，必須向地方政府提出申請，政府對土地交易主要是從土地交易價格和土地使用目的兩個方面進行審查。交易價格審查以交易土地附近的地價水平及政府確定的限制價格為依據，使用目的審查以城市規劃要求為依據。

雖然我國也制定了不少土地管理的法律法規，但其法律體系不夠健全。我國土地管理的法律法規涉及面不廣泛，法規條文不夠具體細致，針對性和操作性不強，且存在較大的滯后性，不能完全適應社會經濟快速發展的需要。特別是我國土地管理的基本法律《土地管理法》中，仍然存在不少爭議性、滯后性的法規條文。因此，必須大力加強土地管理的法律體系建設，健全與完善各個級別、不同內容的土地管理法律法規。要把土地管理法律體系作為整個國家法律體系建設的重要組成部分，促進整個國家法制體系的不斷健全。

我國在農地保護方面的管理體制借鑒了日本和韓國的經驗，在政策與操作上同日、韓兩國接近，但由于我國的農地保護政策沒有能夠嚴格實施，因而未得到有效成果。所以今后我國農地保護的重點在于切實貫徹實施有關政策，嚴格執行有關規定。如嚴格限制土地規劃調整，切實保護基本農田，嚴厲打擊土地利用的違法違規行為等。在農地保護與土地規劃的實施過程中，不能僅以文本、圖件等作為審查依據，要加強實地驗收、監督、考察，確保規劃的嚴格貫徹執行。

對農地而言，要積極推進農村產業結構調整，加快農業機械化步伐，提高農戶規模經營效益，積極推行精細農業。同時，要與我國目前實施的農用土地復墾開發整理緊密結合，不僅要實現耕地總量動態平衡的要求，更要注重加強農地基礎設施建設和提高耕地質量。對城市土地而言，要防止城市無序擴張，提高土地集約利用，科學規劃用地規模與用地強度，提高土地產出水平。

我國目前的土地市場同韓國高速城市化過程中的土地市場近似，土地需求量持續增長，地價也在快速上漲。但我們要看到日本土地市場在高速增長后正經歷著長時期的持續下跌，要引以為誡，不斷建立與健全土地市場制度。根據國務院的有關規定，目前我國土地市場的六項基本制度正在積極建立與完善，即：城市建設用地統一供應制度，建設用地總量控制制度，土地使用權入市交易制度，基準地價更新和公布制度，土地登記公開查詢制度和集體決策內部會審制度。今后要不斷加強這些制度的完善，要繼續推進土地市場秩序治理整頓工作。同時，要建立土地市場動態監測制度，有效利用土地稅收、國家財政政策等對土地交易與地價市場進行干預，積極穩妥地促進土地市場的穩步規范發展。

日本和韓國重視資源和環境保護，強調土地的可持續利用。我國土地管理起步較晚，土地利用中已經出現了不少問題，必須借鑒日本、韓國的經驗，促進土地的可持續利用。土地管理的內容涉及農村土地與城市土地，關系到農村居民與城鎮居民的長治久安及利益保障；土地管理直接影響著區域發展與社會經濟發展，影響著城市建設、城市競爭力的提升；土地管理綜合考慮耕地資源保護與生態環境的保護，努力做到人與自然的和諧；土地管理的用途管制兼顧著吸引國內與國外投資的任務，關系國內外兩個市場。可見，土地管理的各個方面、各個環節都滲透著“五個統籌”的觀念與要求，在土地管理中必須時刻以“五個統籌”的科學發展觀為指導，綜合考慮各方面要求，積極做到協調發展、均衡發展、可持續發展與全面發展。