江蘇是一個經濟大省，同時也是自然資源相對短缺的省份。經濟要發展，社會要穩定，資源的合理開發利用顯得尤為重要。加強土地開發整理，保持耕地占補平衡提江蘇土地資源可持續利用、進而保證經濟社會可持續發展的必然要求。

    一、近年來江蘇土地開發整理逐步規范發展

    近年來，我省非農建設用地逐年增加，2001年至2003年11 月累計轉用農地788885畝，補充耕地面積為項目庫項目新增685767畝，省級項目提取指標約9796畝，易地調劑項目預計新增107200畝，累計為802763畝，基本做到了累計平衡。取得這樣的成績，是土地開發整理工作逐步規范發展的結果。

    1、各級領導高度重視。這幾年由于江蘇經濟發展加快，工業化、城市化建設力度不斷加大，社會各方面用地需求不斷增長，這一現象已引起各級領導的高度重視。為了實現建設占用耕地的占補平衡，國家和省出臺了一系列規范性文件。省國土資源廳把土地開發整理工作列入重要議事日程，為開發整理工作做出了周密的安排。

    2、機構建設日趨完善。全省70%的市成立了土地開發整理專門機構，有資源條件的縣（市）成立了土地開發整理公司，對江蘇的土地整理和占補平衡起到了組織保證作用。

    3、項目管理逐步規范。對末利用的宜農“四荒地”和需整步理的地塊，依據規劃，有計劃的入庫待用。800畝以上的整理項三月，30畝以上的單獨立項的開發、復墾項目，都要求做好規劃完設計，按規劃設計組織施工和驗收。建立項目庫的市、縣自補項目，由省、市二級會審合格入庫，把關在前，避免了無效投入和虛報項目入庫，提高了項目的可行性、真實性。

    4、土地開發整理與建設新農村相結合。通過土地開發整理，規范了宜農土地資源的開發利用，從自發性、無序性的亂占濫用向有組織、有規范、有穩定的資金投入轉變。大力開展了田、水、路、林、村的綜合整治，改變了農村臟、亂、差和交通不便的狀況，改善了農民的生產、生活條件，促進了農村的兩個文明建設，受到社會各界的好評。

    二、當前土地開發整理需要解決的問題

    1、機構不建全。經過對沒有成立專門機構的市、縣了解，土地開發整理工作明顯受到影響，表現在項目管理不嚴，進度滯后，驗收不能如期進行。有的市以行政代替業務部門，處長、科長兼任整理中心主任，不但要管行政事務，還要管業務，職責不分．人少事多，明顯力不從心。一些成立專門機構的，內部設置也不健全，只是為了安排幾個人而沒有從開發整理工作的需要去配置人員，缺少專業人才和監理機構，造成監管不力，造地質量差，項目調整頻繁等。

    2、資金渠道不暢，截留挪用現象嚴重。國家明文規定，土地復墾保證金為“占補”專項資金，任何單位和個人不得挪用。通過調查保守估算，全省因為資金問題影響土地開發整理項目建設的高達40％，易地調劑項目高達80％。一是資金不能及時到位。省財政到市財政，市財政再到縣財政最后到縣土地管理部門，項目資金要一年甚至二年才能到位。二是資金到位難。有的項目資金省財政是以指標沖抵形式下文從相關單位的上交或應撥財政年度計劃中扣除，這就造成財力不足的地方無力撥付項目經費，被動的挪用項目經費。三是到位不足。各級截留現象嚴重，有的市截留高達近60％；有的隨意性較大，不按標準執行，給      多少就是多少，每畝500元至2500元不等，造成項目質量不高，項目承擔單位積極性受挫，有的單位已抵制項目上報，給全省的易地平衡帶來極大困難。

3、項目規劃管理不嚴。項目立項時不能按規劃實施，特別是重點項目的選項，沒有長遠計劃，項目這邊剛完成，那邊就被建設占用，造成人、財、物的不必要浪費，給項目的后期管理帶來不利，負面影響極壞。

    4、長效管理手段跟不上。目前項目申報都是人工操作，而且業務人員因輪崗制等原因調動頻繁，極易造成項目重報現象。特別是分期實施的項目一期、二期易混為一體，今年驗收了，明年又算新增，項目庫用了又報省重點項目，同時對重點項目、大項目的長期效益管理沒有得力的措施。

   三、進一步做好土地開發整理工作的幾點建議

    根據有關部門統計測算，江蘇到2010年城市化人口接近60％，未來幾年有5個中等城市要跨入大城市行列，18個小城市跨入中等城市行列，小城鎮建設與日俱增，實施沿江經濟發展戰略。給江蘇帶來了大量商機，招商引資掀起了新一輪高潮，蘇北的基本建設加快等等，都需占用大量土地。按江蘇經濟保持10％增長速度分析，全省的用地量在年均45至50萬畝左右。按照占一補一的要求，每年補充45至50萬畝耕地是一個不小的壓力。從江蘇現有土地后備資源看，實現占一補一是有可能的。江蘇現有宜農末利用地261萬畝，其中土地整理類約140萬畝，開發類約74萬畝，復墾類約47萬畝。通過開發整理，基本能保證2010年以前的占補平衡。但難度較大，按現行的管理辦法，可操作性不強，很難保證。為此，提出以下幾點建議：

    1、“開源’，與“節流”并舉。一方面，著眼減少占補壓力，嚴控非農建設占用耕地，合理提供非農用地。全省土地利用應嚴格執行總體規劃，按建設用地要求嚴格規劃審查，這是嚴控占用耕地的重要措施。另一方面，堅持“一挖潛”、“二利用”、“三集中”原則：一是對存量土地要加大挖潛力度，征而末用的建設用地各地均有，都因為不合商家口味被空置，粗算全省應不少于20萬畝，這一部分用地潛力應采取措施充分挖掘；二是對荒地和低效用地進行合理利用，城市結合部的未利用地盡量安排利用為建設用地，不要開發商指哪就“打”哪；三是在供地過程中按照三集中原則，堅持集中建設、節約用地。

    2、堅持土地開發整理的標準制度，保證數量、提高質量。省廳制定土地開發整理計劃要從實際出發，因地制宜，采取多種有效形式增加耕地面積。省制定的指標和項目標準不應超過國家標準，在國家的標準內搞活。對新增的耕地面積采取能糧則糧、能園則園、能漁則漁（淺水養殖），不必統一要求為標準式耕地或水田。對低于25度的荒坡、荒丘在不影響自然環境的前提下準于開發利用。新增面積的質量驗收，以國土資源部的土地開發整理技術標準為依據，結合江蘇實際制定驗收標準。對項目可行性、效益性包括地力等級進行綜合評估，在每平方米9元內按質付款，限上不限下，縮小南北的保證金差額，提高造地單位的積極性。

    3、強化項目預決算管理，保證資金足額到位。項目預算的前期編制由各市級國土資源部門負責（省直單位同上），經過論證認定后的預算執行由項目承擔單位負責，預算監督、審計由省廳財務部門進行事前事后跟蹤管理。項目資金的撥付分類進行，地方自補項目，按“占補平衡”數即收即返70%，剩余部份項目驗收合格后一月內返還。對先補后占的用地項目不收保證金，只收2%的管理費。省級易地調劑指標費用可由調入方按當地標準直接向土地整理中心購買，“占補”指標由省廳年初下達整理中心承擔造地任務，由中心提供指標保障，中心實行臺帳管理，年終結算。南北的經費差額結余部份由省廳用于特殊項目的“占補”或前期項目的二次投入使用。省新增建設用地有償使用費、農業重點開發資金項目費用原管理模式和資金撥付方式不變。市、縣土地整理部門設立專門復墾開發資金賬戶（銅山縣已設立），保證資金安全，直接、快速到位，發揮效益。

    4、制定適當的獎懲政策。對土地開發整理工作做得好的單位和個人，實行精神和物質獎勵。對沿海市、縣復墾整理增加的新增耕地面積保證自身平衡后調出結余指標較多的單位，獎勵其用地指標，用地指標也可有償調劑，以此鼓勵多整理多復墾，減輕省廳負擔。對立項項目驗收合格后沒有發揮效益而短期就征用的單位停其一年立項資格，并收回項目投資經費。

    5、用現代化手段對土地后備資源進行網絡管理。通過資源現狀調查，對宜農未利用地統統編入網絡，省廳實行宏觀調控、統一建庫、編號對應、分類記賬，復墾整理項目在計算機中“一卡通”，防止同一項目報部又報省、再用于占補的重復申報現象。

6、建立健全日常管理機制。開發整理任務重、壓力大、資金多，部、省的資金相加每年發生額有50多億元，這是一個不小的數目。建議省廳從人力上加大投入，目前兩個人只能應付項目材料的整理和一般業務，無法掌握第一手資料和橫向溝通聯系，導致項目選定滯后。為加強組織領導，建議省廳成立土地開發整理領導小組，由分管廳長牽頭，有關業務處、監察室人員參加，定期對復墾開發整理工作進行研究協調。制定專項工作計劃，保證按期、優質完成“占補”任務。

                                     （作者為廳耕地保護處副處長）