一、引言

    所謂依法行政，就是行政法治化，是指行政機關及其公務員行使國家行政權力、管理公共事務必須有法律規定并依據法律進行。實施依法行政，一是要建立健全完善的依法行政法律體系和法律制度；二是行政主體及其職權的設定必須有法律依據；三是行政主體的行政行為的內容和程序要符合法律規定；四是行政主體及其公務員的行為要受制約和監督；五是行政主體及其公務員的違法行為要承擔法律責任。

    由于中國數千年封建統治留下的濃厚人治色彩，從人治到法制的變革不可能一蹴而就，但隨著依法治國基本方略的實施，法律制度的逐步完善，群眾法制觀念的不斷增強，社會對國土資源管理部門依法行政的要求也越來越高。最近，國土資源部對社會公布了國土資源十項為民措施和工作人員五項禁令，對國土資源依法行政工作提出了十分具體的要求。反思我們工作中存在的問題，將對依法行政工作的推進和提高有著十分重要的實際意義。

二、問題

    對照依法行政的要求，當前土地管理工作仍然存在著不容忽視的問題和隱患，隨著《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等國家行政管理法律法規的逐步完善出臺，法律對行政權力的約束和制衡力度加大，同時隨著國土資源管理體制的改革，行政權力進一步調整，行政責任主體也將發生相應的改變，許多問題已經到了必須引起高度關注的時候。

   （一）老百姓知道得太多了嗎？----行政執法觀念問題

    依法行政最基本的要求就是要樹立執政為民的觀念。一些工作人員對群眾了解了相關的政策規定后，對他們不當行政行為的質疑表現出明顯的抵觸情緒。事實上不論你喜歡不喜歡，愿意不愿意，老百姓是越來越注意研究與自己切身利益密切相關的政策和法規了，他們主動關注政府的政策變化，主動咨詢研究與自己有關的法律問題，并利用法律武器捍衛自己的合法權益。從近年來行政復議案件申請的內容和數量上，折射出這一變化。從內容上看，行政復議和行政訴訟案件涉及的事項主要集中在征地拆遷補償、土地權屬爭議、行政處罰等方面，而這些恰恰是國土資源管理行政執法中矛盾的焦點。2001年6月至2002年12月，全省國土資源管理部門共收到行政復議申請70件，其中撤回申請6件，維持52件，撤消3件，其他9件；辦理行政應訴案件35件。以省廳為例， 2000至2002年間，收到的行政復議申請基本維持在4-5件，2003年的行政復議申請猛增至17件，數倍于往年，呈現明顯的上升趨勢。

    群眾維權意識的增強，對依法行政提出了更高的要求，正確看待日益增強的群眾維權意識，是我們行政執法人員確立依法行政理念，真正做到依法行政的前提。只有不斷警醒我們的行為，改進我們的工作方法，才能真正做到依法辦事，依法行政，使行政行為更加規范，更加公正透明。

   （二）我們自身還欠缺些什么？----執法者的素質問題

    依法行政要求政府機關的公共行政必須體現合法性原則、合理性原則、公平性原則、效率性原則、責任性原則，對照依法行政的要求，國土資源行政執法隊伍素質的參差不齊，使政府行政行為實施的質量和準確性受到很大的影響。國土資源違法行為涉及執法主體的案例中，程序、主體、內容等等不合法帶來的問題均有表現，特別是程序不合法問題占了相當的比例。一些工作人員業務水平不高，加上依法行政的的意識淡薄，所以出現了國家還沒有辦過征地手續的宅基地，卻已經收取“征地費”；注銷土地使用權不履行法定程序；招拍掛不按規定程序進行等等。不規范的行政行為不僅嚴重損害了政府在群眾中的形象，也使國有土地資產受到了嚴重損害，留下諸多問題和隱患……。

    出現這些問題的原因，除了與一些政府領導瞎指揮，不依法辦事有關，我們隊伍自身的素質問題不容忽視。有的執法人員業務素質差，辦事跟著感覺走，不懂法、不依法；而有的執法人員則是思想素質差，主觀上故意規避法律約束，打擦邊球。據統計，國土資源管理部門1.8萬人的隊伍中，本科以上學歷的僅占十分之一略強一點，其中有三分之一強的人為高中以下學歷人員，許多人并不具備國土資源行政執法所要求的專業基礎知識，學歷雖并不能完全說明問題，但學歷也說明了一定的問題，工作中所出現的種種問題，已經反映出我們這支隊伍的思想素質和業務素質距離我們所擔負的責任仍有很大的差距。

   （三）地方長官真的不怕坐牢？----當權派法律意識淡薄問題

    從當前土地違法行為的主體看，主要是政府領導和法人違法；從違法用地的項目看，主要是基礎設施、各類開發區、園區、大學城等建設；從違法用地的表現形式看，主要是邊報邊用、未批先用，造成了大量事實上的違法用地。此外，個人定價，低價甚至零地價出讓土地招商引資，不講規劃，不講計劃，大量拖欠農民征地補償款等等問題時有發生，這些問題主要與當權派的指揮和決策有關。一些地方領導追求短期的政績和gdp指標，為發展地方經濟而不惜“因公”違法管地用地， 這些違法用地行為犧牲了資源和環境，犧牲了農民的切身利益，同時也犧牲了本應屬于國家的土地增值機會，造成國有土地資產大量流失，農民合法權益受到侵害。

    當權派法律意識淡薄的一個重要原因是對土地管理及其相關的法律法規一知半解，想當然，瞎指揮，以至于違了法，犯了罪，自己還不知其嚴重程度。

    當權派法律意識淡薄的另一個重要原因與我們現行的干部考核體制有關。干部任期內考核gdp的增長程度，投資增長強度，但卻不考核資源消耗的程度，不考核可持續發展能力的變化，不考核依法行政的規范程度，“因公”違法一般不影響職位升遷，更不會被追究刑事責任，因此，在一些干部腦中，法律法規有什么規定并不重要。

    已有有識之士在公開呼吁將土地法律法規作為黨校教育的必修課程，專門對領導干部們進行普及教育。試想如果他們在一開始就能清楚地知道他要做的事已經觸犯、甚至是嚴重觸犯了國家法律，他們還能那么心安理得地去做嗎，如果浪費資源、破壞資源一樣被嚴肅追究行政和刑事責任，他們還安心冒著坐牢的危險去追求眼前的政績？

   （四）誰鉆了法律的空子？----制度健全問題           

    依法行政不但涉及具體行政行為，還涉及抽象行政行為，囊括行政管理的方方面面。土地管理秩序的整頓幾乎每隔幾年就來一次，轟轟烈烈，聲勢浩大，但卻屢治仍不徹底，屢整仍不規范，結果變成靠正常的制度規范已不能對大量的土地違法行為形成約束和威懾，造成事實上安分守法的人吃了虧，大膽違法的人占了便宜。究其原因，有法不依，執法不嚴是其一，而制度的不健全，程序的不規范，法律有空可鉆也是重要的原因之一。       

    新中國土地管理立法的歷程，也是我們國家政治經濟體制發生重大變革的歷程，新生事物層出不窮，修訂后的土地管理法實施剛剛4、5年時間，就已經在醞釀再次進行修訂。同時大量亟需通過進一步的立法進行規范的土地問題還未進入立法程序，尤其是程序性的規定十分欠缺。以土地登記為例，作為土地管理中的一項十分重要的具體行政行為，其依據的土地登記規則至今仍僅僅是原國家土地管理局的一份規范性文件。其他如土地征用、土地保護、土地利用規劃、土地開發利用、土地市場、土地租稅費征收、地價管理、土地行政執法等等，都亟需法律法規的進一步健全規范。土地管理法律制度本身的不成熟、不完善，具體相關配套措施的不健全、不嚴密，加上一些人的急功近利，使得法律有空可鉆。土地管理的法律及其配套規定的立法還有大量的工作要做。

   （五）垂直管理將帶給我們什么？----從法制工作角度看垂直管理

    國土資源管理系統省以下實施垂直管理后，行政復議和行政訴訟案件的受理部門有可能將大量集中到上級行政主管部門，原來由市、縣政府受理的行政復議案件，將集中到市和省級國土資源行政主管部門，省廳面對的復議案和訴訟案件將大量激增；同時，隨著土地參與社會經濟活動的日益活躍，涉及土地的經濟案件也日益增多，日益復雜，以省廳目前已經是疲于應付的法規工作局面，將難以應對管理體制改革對國土資源政策法規工作帶來的新的挑戰和新的要求，一方面需要對現有人員進一步加強培訓提高，另一方面，調整充實法規工作力量已是迫在眉睫的問題，確實需要認真思考并采取相應的應對措施。

   （六）政府是誰？----政府角色雙重性的困惑

    以政府土地儲備行為為例，實施收回土地使用權行為時，政府是管理者，是為了資源的效率和配置的優化而實施的管理行為；出讓土地并處分支配土地收益時，政府是土地的權利人，通過出讓行為使自己的土地權利在經濟上得到實現。當儲備土地為劃撥性質且發生抵押行為時，政府既是抵押人也是抵押的批準人，抵押權實現時，政府既是土地資產價值的審定者，又是抵押關系中的債務人。管理者追求公正公平效率的管理目標，而權利人追求的是經濟利益的最大化，政府集管理者和權利人身份于一體，并參與到市場經濟的運行中，尋租行為就會難以避免。

    政府集市場的參與者和規則制定者、運動員和裁判員的身份于一體，這種角色的雙重性，會影響市場的公正性，導致其他市場參與者的利益受損，即使不至于此，政府行政行為本身的公正性也會受到質疑，國土資源管理的依法行政也常常會陷入尷尬境地。

    三、思考

    國土資源管理系統堅持依法行政是實現“三個代表”重要思想的內在要求，是履行國土資源管理法定職責和實現國土資源管理重要職能的客觀要求，也是實現國土資源有效保護和合理利用目標的迫切需要，尤其是在我國法制化進程進一步加快的今天，推行依法行政是國土資源管理能夠公正地履行行政行為的唯一選擇。

   （一）牢固樹立依法行政的觀念，強化對行政權力的監督制約機制

    依法行政要求各級政府及其工作人員，首先要轉變觀念，真正樹立執政為民的思想，樹立服務意識，公仆意識，切實做到執法為公、執法為民；其次，必須通過完善的制度，達到正確行使權力，防止濫用權力的目標，切實強化政府系統依法行政的監督機制；第三，要建立標準化、規范化的嚴密的工作程序，著重在提高行政執法的公開性、透明度上下功夫，通過將辦事依據、辦事程序、辦事結果的公開，真正把行政執法置于人民群眾的監督之下。

    江蘇的國土資源系統在過去的工作中，在強化對行政權力的監督制約機制方面，已經積累了不少好的經驗，逐步建立了建設用地、土地利用規劃、土地資產處置、礦產資源規劃等方面的內部會審制度，全省絕大部分市、縣實施了窗口辦文制度，內部會審制度、政務公開制度、信息可查詢制度、執法責任追究制度等，目前的關鍵是如何使這些制度真正落實，并進一步規范化。南通市實行的網上招拍掛出讓土地，在依法行政的效率性、公開、公正性和科學性上都得到了很好的體現，值得進一步的宣傳和推廣。作為省廳，在對市、縣提出依法行政制度建設、手段保證要求的同時，更重要的，是要切實加強自身的制度建設，規范程序，提高效率，增強辦事的公開性和透明度，為基層樹立一個好的榜樣。

   （二）提高執法者和管理者素質，從根本上為依法行政的有效實施提供保障

    一個好的制度，需要有高素質的人去落實和執行，依法行政的關鍵還是在人。

    隨著社會主義市場經濟體制的不斷推進，公民法治意識的不斷提高，加入世界貿易組織進程的加快，行政管理法律法規的不斷完善，對包括國土資源部門在內的行政機關依法管理提出了更多、更新的要求。要提高執法者的素質，國土資源戰線上的各級行政執法人員必須加強學習和研究，學會以法律為準繩，善于利用法律手段駕馭復雜局面、解決焦點問題，同時要注意引進和使用政治素質高、業務水平好的人員，充實干部隊伍，提高隊伍素質，引導形成濃厚的學習風氣和心系民眾的辦事作風，切實提高執法者和管理者的素質。只有當執法者和管理者的基本素質真正得到提高，依法行政的法律制度和程序的實施才能得到有效保障。

   （三）依法行政必須正確處理職權與責任的關系。

    行政機關的職權和責任是統一的。依法行政應當是責任行政，無責任即無行政，職權與責任缺一不可。法律、法規賦予了國土資源部門許多重要職權，這些職權的行使，離不開責任制度的保障。濫用職權、超越職權和行使職權上的不作為，都必須承擔相應的行政責任。尤其是《行政許可法》頒布以后，國土資源部門更要繃緊依法行政這根弦，注意履行行政職權時行政行為的依據、主體、程序等的合法性。

    國土資源審行政批事項較多，推進依法行政必須把改革行政審批制度作為突破口，按照“合法、合理、效能、責任、監督”的原則，在市場和社會能夠解決的問題，基層有權力決定的事項，能夠用經濟手段解決的問題，該下放的下放，該取消的取消，而對于依照國家法律法規應該保留的行政審批事項，應當按照依法行政的要求，加強管理，切實承擔起相應的職責。

   （四）立足經濟發展，加強政策創新研究

    法律制度的創新，是管理創新的關鍵。立法和創新二者相輔相成，互相促進。立法的過程就是創新的過程，創新取得的成果需要通過立法加以保障。由于新舊體制更替，國土資源的新情況、新問題、新矛盾層出不窮。要做好國土資源管理工作，關鍵要提高政策的持續創新能力，而提高持續創新能力的關鍵是要加強政策研究。在不與現行法律法規的精神相抵觸的前提下，要把政策研究作為做好立法工作，提高持續創新能力的基礎。制度和政策的創新，一要圍繞中心，著眼于增強經濟發展后勁，研究和積極探索國土資源的新機制。二要跟蹤前沿。為立法做前期準備。三要關注熱點，通過專題調研，探討解決問題的途徑與辦法。通過政策的創新和研究，為立法工作提供必要的儲備，增強國土資源的持續創新能力，不但從實體上，還要從程序上保障人民群眾根本利益的實現。

                          　（作者為廳政策法規處副處長）