一、面臨的形勢和需要著重解決的有關問題 （一）規劃編制和實施的基本情況 1997年我省按照國家的統一部署，全面開展了土地利用總體規劃的修編工作，至1999年底全省各級規劃全部得到批準。 土地利用總體規劃實施幾年來，土地用途管制得到了有效的落實，促進了耕地保護，推進了“三集中一調整”步伐，有效調控和引導了城鎮協調發展，提高了全社會對土地利用總體規劃的認識，土地利用總體規劃的社會影響明顯擴大。 近幾年來，新的經濟發展和城市化發展形勢，對規劃工作不斷提出新的要求。對此，我們緊緊圍繞經濟建設這一中心，堅持“兩服兩保”的總體要求，通過調整完善鄉鎮規劃、強化計劃管理，促進“三個加快” （即在加快經濟發展、按規劃提供新增建設占用耕地的同時，加快耕地補充，加快對現有建設用地的內涵挖潛）的同步實施，積極主動地為經濟建設和社會發展做好服務工作。 （二）當前規劃工作面臨的新問題 在新的經濟發展形勢下，受經濟快速發展、行政區劃變動、城市化進程加快、農業結構調整等多種因素的影響，規劃在空間布局、建設用地供需總量、管理手段等方面也面臨著一系列新的問題： 1、社會經濟環境和相關政策的變動對規劃提出了新的要求 近年來，我省經濟呈現持續高速增長的態勢，經濟建設對建設用地的需求也劇增，尤其是蘇南地區，原規劃建設用地空間布局、建設用地供需總量等方面的矛盾日漸突出。 與此同時，新的城市化發展戰略使得一些城市按照新的要求進行重新定位和設計，城鎮規模大幅度擴展，空間布局也發生了較大變化。如何處理好城市化發展對建設用地的需求和切實保護耕地的關系以促進城鄉協調發展，也已成為土地利用規劃必須處理好的關鍵問題。 2、規劃空間布局存在一定的不合理，規劃建設用地指標與實際需要之間存在相當的差距。 從規劃的實施的效果來看，目前的規劃應該說取得了明顯的成效，但也存在著許多不足，如：規劃的可行性和可操作性有一定不足，規劃布局不完全合理；規劃的“龍頭”意識不夠強，服務大于執法；規劃動態監測沒有跟上，管理帶有一定滯后性等。尤其突出的是空間布局不合理和規劃指標供需矛盾突出。其主要根源是規劃方案忽視對用地的主要矛盾及其解決途徑的研究。 a、規劃編制重視指標方案，輕視布局和分區方案。規劃編制時采用層層下達指標的方式對建設占用農用地特別是耕地進行控制，有效地保障了耕地總量動態平衡目標的實現，但同時帶來的一個問題是，各級編制規劃時過于強調指標控制和分解方案的制定，輕視了建設用地布局對城鎮及各類建設的集聚導向作用，忽視了不同區域發展對建設用地的不同需求，忽視了不同區域分區方案的制定，給規劃實施帶來了影響。 b、規劃方案對目前社會經濟發展的新形勢對土地利用帶來的影響分析不足，特別是困難預測十多年中的許多不確定因素，對規劃實施中可能遇到的諸如規劃建設用地總指標不足、建設用地規劃區位布局調整、重點建設項目實施對基本農田保護帶來的沖擊等用地方面的主要矛盾未作深入分析并提出相應的對策。 3、規劃管理力度不到位。 一些地方對規劃工作仍然認識不足，重視不夠，存在規劃“編制時不重視、實施中較隨意”、“說起來重要、用起來不要”的現象；規劃的權威性還需提高，有的地方仍然不依規劃辦事，擅自或變相修改規劃；規劃實施中部門協調不夠，工作不銜接；規劃實施的保障措施和監督機制不夠完善，影響實施的效果。 4、計劃供需矛盾突出，管理方式尚須改進。 近幾年的經濟發展已呈現了計劃供需矛盾十分突出的矛盾。2004年，全省申報農用地轉用計劃需求142萬畝，而國土資源部下達我省僅18萬畝。同時分級管理的計劃管理方式也很難適應地區經濟發展的需要。 規劃外界環境的變化和自身的不足，導致規劃的使命與其現實地位之間出現了十分矛盾的局面。按照《土地管理法》的規定，規劃是“龍頭”，它承擔著合理安排區域土地利用的重任。但由于沒有專項的法律來規范和約束，規劃的龍頭地位常常只停留在口頭上，現實情況往往是規劃跟著建設項目轉，為具體建設項目用地需要而調整規劃的現象時有發生。
二、對當前規劃供需矛盾的判斷
切實解決好土地利用的供需平衡是規劃需要重點解決的問題。認真分析供需矛盾有助于理清規劃思路。 （一）建設用地與gdp增長關系 根據我們的初步研究，1996－2000年全省gdp每增長1％，全省建設用地增長0.11％。1996年全省建設用地總量為233.09萬公頃（3496.35萬畝），扣除水利設施用地后為2361.25萬畝。據此計算，1996－2000年全省gdp每增長1％，全省建設用地總量增加2.5974萬畝。 如按年均13％的增長率，每年合理的建設用地需求在34萬畝左右。 （二）城市化進程中用地需求 1、近幾年城鎮建設用地增長分析 1999－2002年，全省城鎮（含城市、縣城、建制鎮）人口增加1088.37萬人，建成區面積增加1171.95平方公里，城鎮建設用地增加了1153.62平方公里（折合170.61萬畝）。年均增加42.65萬畝。其中： 城市（40個）建設用地增加651.11平方公里，占56.44%；年均增加24.41萬畝。 縣城（27個）建設用地面積增加33.35平方公里，占2.89%；年均增加12.5萬畝。 建制鎮（1127個）建設用地面積增加469.16平方公里，占40.67%；年均增加17.6萬畝。 與此同時，1999－2002年全省城市化率增加了7.9%，年均1.975%, 從簡單的回歸分析推理，全省城市化率每增長1％，需增加建設用地21.59萬畝。 根據省委、省政府的戰略決策，到2010年全省城市化率達到50%,在2002年的基礎上增加7.1％，按此計算需建設用地153.289萬畝。 （三）沿江開發中用地需求 根據1992－2000年的資料，沿江地區gdp每增長1億元，建設用地增長量約為17.46公頃（262畝）。 在未來的幾年如按現有水平略有下降，2002～2010年，沿江開發區域居民點工礦用地與交通設施用地需求大約為14.37萬公頃（216萬畝），每年平均增加建設用地1. 6萬公頃（24萬畝）。 在未來20年內（2011～2020年），經濟發達地區按照100畝/億元左右，發展中地區按照200畝/億元左右控制。2011～2020年，沿江開發區域居民點工礦用地與交通設施用地需求大約為12.05萬公頃（180.8萬畝），平均每年增加建設用地1.2萬公頃（18萬畝）。
三、開展新一輪規劃修編的思路
（一）堅持以新的發展觀統領規劃修編工作 黨的十六屆三中全會明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。這一新的科學的發展觀要求經濟發展必須與資源環境相協調，實現人類社會的可持續發展。 （二）創新規劃編制理念 新時期、新形勢對規劃編制提出了新的、更高的要求，因此，在新一輪規劃修編過程中，必須轉變觀念，改進方法，提高規劃水平。 1、注重空間引導和空間協調 在傳統的規劃編制中，我們注重的是規劃建設用地的總量控制和基本農田的保護，但隨著經濟社會的不斷發展，空間發展不協調和空間失衡問題越來越突出，因此，為了適應新形勢、新發展的需要，必須將保持空間協調和空間均衡作為規劃的重要原則和內容，將人口分布和經濟的分布結合起來，將產業發展、城鎮建設、基礎設施建設、環境保護和生態建設等落實到空間，使規劃指導空間發展和空間約束，增強規劃的約束功能。 2、擴大規劃視野 土地利用規劃是對未來一段時期內土地利用進行部署和安排，編制規劃必須要有長遠眼光，把解決長遠發展中的土地利用問題作為規劃的重點，并與解決中近期發展中的土地利用問題相結合。因此，規劃必須突出戰略性和前瞻性。要用戰略思維和長遠眼光，對主要經濟社會活動在時間和空間上進行前瞻性部署和展望。要特別注重對經濟社會發展的超前研究，分析中長期的發展環境、發展規律，提高決策水平。 3、增強系統意識 規劃是整合經濟社會資源，使資源發揮最大效率，減少重復浪費，面向未來的優化發展方案，因此，沒有全局意識、系統觀念，很難達到這個目的和要求。編制規劃必須注重統籌、協調、全面。 4、加強定量分析 以往我們編制規劃時，定性描述的內容多，定量分析得出的結論少，影響了規劃的科學性。因此，在規劃修編中，要以定量分析為基礎，積極運用數學分析方法，利用數量模型，進行大量的數量分析，通過數字化結果，采取多方案比較，確定更優方案，使定性的結論建立在定量分析的基礎上，提高決策的科學性。 （三）開展規劃修編工作的基本思路 1、規劃編制的指導思想： 保護耕地，保障發展，保護生態環境；統籌安排各類和各業用地。 2、規劃的重點內容 （1）合理確定各項指標； （2）統籌安排區域基礎設施、社會設施、環境治理等重點建設項目用地； （3）科學劃定土地用途區； （4）明確建設用地發展空間。 3、工作方法
采用先試點后全面推開的工作方法。在抓好國土資源部在我省開展的兩個規劃修編試點（南通市、江陰市）的基礎上，在蘇南、蘇中、蘇北各選擇1至2個縣（市）開展規劃修編試點工作，在總結試點經驗的基礎上，全面部署開展規劃修編工作 四、完善土地利用規劃管理手段 依法嚴格規劃的實施管理，主要通過土地利用計劃的管理和建設項目用地預審的管理這兩個手段。 1、依法健全土地利用年度計劃管理 2、依法嚴格執行建設項目用地預審制度 3、切實做好土地利用規劃審查工作
（作者為廳規劃處處長）
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