一、我省采礦權市場建設的進展評估

    1．基本情況

    我省采礦權市場建設起步于2001年，經過3年來的運作，全省已有12個市（28個縣區）全面啟動了采礦權市場建設工作。三年來，我省采礦權市場建設速度一年比一年快，成效一年比一年大。2003年全省采礦權有償出讓數為348個，比2002年增長266％，其中其中拍賣出讓112個，掛牌出讓220個，協議出讓16個，共取得采礦權價款2.54億元，比2002年增長556％。目前，全省通過招標、拍賣、掛牌及協議方式有償出讓采礦權累計達487個，其中招標出讓28個，拍賣出讓189個，掛牌出讓237個，協議出讓33個，累計取得采礦權價款3.01億元；涉及金屬、建材用非金屬、水氣等10多個礦種。三年中，確認采礦權評估報告34個，累計采礦權評估價值8.7億元，在采礦權二級市場建設中，為企業改制、上市等審批采礦權轉讓32個，累計轉讓價款2.62億元。

    2．認識與體會
 
    總結三年多來的采礦權市場建設工作實踐，歸納起來主要有以下幾方面認識和體會：

   (1)領導重視是采礦權市場順利推進的關鍵。省內一些采礦權市場建設推進得快的地區的工作經驗表明，由于培育和規范采礦權市場，涉及到方方面面，是一項政策性強、工作量大得系統工程，各級政府領導必須重視，各個部門必須協調配合。

   (2)治理整頓礦產資源管理秩序是采礦權市場全面啟動的前提。經過前幾輪的礦業秩序綜合治理及正在開展的礦產資源管理秩序治理整頓，使我省的礦業開發走上了依法、科學、有序的軌道。治理整頓中，在全省范圍內清理了采礦許可證，查處了一批無證開采、越界開采等違法行為，注銷、吊銷了一批采礦許可證，關閉了一大批布局不合理、資源利用率低、工藝落后、嚴重影響環境的礦山，解決了一批“熱點”問題及在礦業開發中的歷史遺留問題，明晰和界定了采礦權屬，凈化了礦業環境。尤其是通過關閉鄉鎮小煤礦、限制開山采石以及整頓磚瓦粘土等三項專項整治，進一步改善了我省礦業投資環境，大大壓縮了礦山數量，為采礦權有償出讓騰出了市場空間，為培育和發展采礦權市場提供了前提。

   (3)摸清資源家底是采礦權市場建設的基礎。培育和發展采礦權市場必須對當地礦產資源的分布特點、礦產種類、儲量大小等情況有清晰的了解。各地在抓緊做好礦產資源總體規劃的同時，組織編制一些資源集中地的礦區開發規劃，做到對礦產資源的基本情況心中有數，增強采礦權市場建設的主動性，避免盲目性，從而把握總量，調節供應，適應需求。此外，各地在有償出讓采礦權前，加強對礦產資源的調查評價，為有償出讓提供了翔實可靠的地質依據。

   (4)合理分配收益是采礦權市場運作的內在動力。采礦權的市場化運作，強化了采礦權是財產權的觀念。采礦權有償出讓事關國家、地方、集體和采礦權人之間幾方面的利益分配和利益關系的調整，這也是各級政府和國土資源部門最為關心的內容。為了使采礦權有償出讓的順利實施，同時也兼顧各級的收益分配，省廳與省財政廳聯合下發的《江蘇省采礦權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》作了明確的規定：除國家出資勘查形成礦產地的采礦權以外，其他投資主體出資形成礦產地的采礦權價款，按15％、10％、75％的比例分別解繳省、市、縣級財政專戶。這種重點向縣級傾斜的分配比例模式充分調動了基層的工作積極性，激起了基層同志的工作內在動力，為采礦權市場建設營造了良好的環境。

二、采礦權市場建設與發展給我們的啟示

    采礦權市場的運作，給了我們以下幾點啟示：

    1．采礦權市場建設促進了礦產資源管理傳統職能的轉變

    采礦權市場的推進，把礦產資源作為生產要素，使其進入市場，由市場對資源實行最佳配置。正是通過資源管理部門這種管理方式的轉變，促使政府為企業創造更加良好的市場環境。資源管理部門通過運用市場機制，將目前的“行政―控制型”管理轉變為“規劃―服務型”管理，從而進一步強化管理職能與服務職能，有效地維護礦產資源國家所有權益以及采礦權人的合法權益。

    2．采礦權有償出讓增強了采礦權人珍惜資源及依法采礦的法律意識

    以往采礦權申請人往往覺得采礦權來得較容易，也從未把它看成是一種財產權，開采礦產時，采富棄貧、浪費資源的現象時常發生。而現在通過有償出讓取得采礦權的采礦投資者，實實在在地感到取得一塊資源的采礦權來之不易，它需要花一定代價才能得到，采礦權已成為礦山企業資產的重要組成部分。因此采礦者在開采利用資源時，會自覺地加倍珍惜和愛護資源。同時也增強了采礦權人的依法采礦的礦產資源法律意識，只有依法開采，才能維護自身的合法權益。違法開采，不但要受到處罰，失掉的不只是開采礦產資源的權力，而且相應的財產權也被剝奪。

    3．采礦權有償出讓體現了陽光行政

    采礦權有償出讓對反腐倡廉、行風建設有極大的促進作用。遵照公開、公平、公正的原則，招標、拍賣、掛牌出讓采礦權，通過競爭機制，優勝劣汰選擇采礦權人，避免了采礦權授予的人為因素，減少了暗箱操作發生的可能性，起到了從制度和機制上促進反腐倡廉和陽光行政的作用。

三、采礦權市場建設中存在的主要問題及原因分析

    我省采礦權市場雖已取得了可喜的成績，但畢竟還處在起步階段，還存在不少問題和困難，主要表現為：

    1．采礦權市場發展不平衡

    主要反映在以下幾個方面：一是各地工作推進上的不平衡，省內絕大部分市及一些資源重點縣都已啟動，但個別地方至今尚未啟動，采礦權市場建設工作停留在零起點。二是有償出讓采礦權數量上不平衡。2003年全省新頒發采礦許可證有560個，采用招標、拍賣、掛牌等方式出讓采礦權的有304個，占54.29％。三是有償出讓礦種結構上的不平衡，在現在的采礦權有償出讓中，絕大部分是砂石、粘土等普通建材礦產，其他礦產相對較少。

    2．“雙軌制”的存在造成采礦權人之間的不平衡競爭

    目前，凡是新立的采礦權符合市場條件的都實行了有償出讓，但是在以前興辦的各類礦山企業的采礦權都是無償獲得的，特別是在計劃經濟時期建立的國有礦山，對這些正在開采礦山采礦權的處置，由于國家沒有明確的規定，所以現在存在著一部分采礦權人交價款取得采礦權，另一部分的采礦權是無償獲得的現象，這種“雙軌制”不同程度地阻礙了采礦權市場的發展。

    3．采礦權二級轉讓市場亟待規范

    從調研的情況看，我省采礦權二級市場運作不規范的問題較突出。一是基層國土資源部門監督管理不到位，對地方上的違法轉讓現象未能實施有效的監督查處；二是一些采礦權人未經國土資源部門批準，擅自將采礦權出售給他人開采經營或以采礦權為資本與他人合資、合作等方式進行重組改制，有的甚至非法將采礦權招標、或以承包等形式轉給他人開采經營，從中牟利；三是部分地方政府領導對礦產資源國家所有、采礦權依法轉讓的觀念比較淡薄，在企業的轉制、合資等過程中，擅自以行政命令的方式轉讓采礦權。這些擅自處置、非法轉讓采礦權的問題，侵害了國家的礦產資源所有權益，也擾亂了我省的采礦權市場建設。

    4．采礦權市場中介服務不夠規范和完善，信息不夠暢通

    采礦權屬于資源性財產權，在其出讓、轉讓的交易中，科學、公正、合理的定價至關重要。但有少數評估機構缺乏對采礦權市場現狀及前景的分析研究，業務不夠熟練，也不按已有的規范運作，評估結果隨意性很大，削弱了評估機構橋梁紐帶和參謀咨詢作用的發揮。此外，采礦權出讓轉讓的信息量少，覆蓋面小，渠道不暢，透明度不高等，在一定程度上影響了采礦權市場建設。

    5．少數地區在采礦權有償出讓中操作隨意，未按有關規定執行

    如少數地區在采礦權出讓時不作評估，定價隨意，造成出讓底價或偏高或偏低，缺乏科學性；一些地方在出讓時雖作評估，但不按規定程序操作，擅自確認；另外，一些縣級采礦權出讓機關管理不到位，采礦權招拍掛的整個過程不按有關規定執行。

    上述這些問題的存在，究其原因，主要在以下幾個方面：
 
    一是采礦權財產屬性還未完全被社會所認識。目前，人們對采礦權的財產屬性認知度不高，致使采礦權市場化運作程度還不高。

    二是采礦權出讓轉讓配套制度不夠健全，雖然國家近幾年頒布了規范采礦權市場的行政法規與部門規范性文件，但有些在實際工作中操作性差，使得采礦權轉讓的管理方及轉讓各方難以把握。

    三是一些基層國土資源管理部門及中介機構對采礦權出讓、轉讓管理的有關規定在理解上存在偏差，按照自己的理解辦事，不能自覺執行有關管理規定，而且總在考慮如何從這項工作中取得實際利益。

    四是一些地方政府的礦業投資環境未得到根本改善，地方保護主義嚴重，當地的礦不讓外地人來開；群眾從自身的利益出發隨意干預，使采礦權人的合法權益難以得到維護。

四、加快我省采礦權市場建設的幾點思考

    1．繼續加大宣傳力度，為采礦權市場建設創造良好的輿論環境

    采礦權作為一種財產權并可以依法流轉在我國提出的時間不長，對于多數人來說還比較陌生。因此，培育和發展采礦權市場的首要任務是加大宣傳力度，深入開展礦產資源法律法規的宣傳教育建設，增加人們礦產資源的資產意識和法律意識。通過宣傳教育，澄清模糊認識，使全社會牢固樹立起三種觀念。一是礦產資源國家所有觀念；二是礦產資源實行資產化管理和經營的觀念；三是集約利用礦產資源的觀念。

    2．加強制度建設，完善采礦權市場法規政策體系

    近年來國家出臺的有關法規和國土資源部一系列規范性文件，為采礦權市場的開展提供了必要的政策保障。我省在采礦權市場建設過程中也相繼出臺了一些適合本省特點的政策，但目前看來不夠完善，還不能滿足實際工作的需要。因此，要抓緊制定采礦權轉讓管理、采礦權市場交易場所管理、采礦權中介機構管理等方面的規定或實施辦法。

    3．強化礦產資源規劃意識，合理設置采礦權

    實施礦產資源規劃或礦區開發規劃是政府控制采礦權一級市場的重要措施。因此要發揮好規劃的兩個作用：一是對礦山布局、總量及規模等礦業結構的調控作用，二是對采礦權市場的調控作用。凡是要出讓采礦權的地區都應做好礦區總體規劃，根據采礦權市場的容量和礦產品的供需情況，合理確定一級市場的采礦權投放量。通過實施好礦產資源規劃，調整礦業結構，控制開采總量，明確采礦權的設置范圍、開采規模、出讓方式等，防止出現新的布局不合理問題。

    4．盡快建立采礦權市場信息系統，使信息暢通快捷

    我省的采礦權市場信息系統建設應從以下三方面入手：一是建立基礎性地質、礦產地登記資料可查詢制度，盡快公開發布全省公益性基礎性地質資料，實現公開上網查詢，以方便投資者；二是建立采礦權招拍掛信息發布制度，建立采礦權信息庫，向社會定期或不定期地發布采礦權出讓或轉讓信息；三是在分析我省礦產品市場和采礦權市場前景的基礎上發布相關信息，給予投資者更多的選擇機會，使辦礦投資者既要了解“要開礦找市場”的道理，又要知道到哪里去找市場。

    5．培育和規范采礦權市場中的中介機構，為采礦權市場服務

    現在我省的采礦權市場中介服務機構尚處起步階段，與采礦權市場發展還不相適應。在鞏固和擴大礦產資源儲量評審、“兩權”價款評估的基礎上，應加強地質勘查、礦產開發咨詢和法律咨詢服務建設，允許開展礦權經紀、代理等方面的服務工作。中介服務機構應按照市場規律辦事。政府管理部門要加強對中介機構必要的監督和管理，包括業務考核、培訓、職業道德教育等，規范中介服務行為。

    6．嚴格市場監管，確保采礦權市場健康發展

    當前尤其是要加大對采礦權二級轉讓市場的監管力度，杜絕擅自轉讓采礦權或以各種承包、轉包形式轉由他人開采等非法轉讓行為。進一步加強基層（市、縣二級）采礦權市場監管隊伍建設，做到執法必嚴，違法必究，結合礦產資源管理秩序治理整頓，把集中整治與日常監管結合起來，切實維護采礦權人的合法權益，切實維護國家對礦產資源的所有權和收益權，確保我省采礦權市場平穩、健康發展。

                                       （作者為廳礦管處處長）