一、問題的提出

　　自1979年實行家庭聯產承包責任制經濟政策后的20多年時間內，中國農村及農村經濟發生了翻天覆地的變化，滄海變桑田。不僅以世界上7%的耕地，養活了全世界22%的人口，解決了長期以來困繞中國經濟發展的基礎性問題―糧食問題，廣大農民過上了溫飽富足的生活，而且由于農業的穩步發展，刺激了整個國民經濟的發展，綜合國力顯著提高，中國正從貧窮落后走向現代文明。然而，隨著社會主義市場經濟體制逐步完善，特別是近幾年來經濟的快速發展，中國農業又遇到了新的問題和矛盾。一是農產品買方市場已經形成，由于農業產業長期以來受計劃經濟體制的影響，結構不合理，產品相對單一，形成了賣糧難、農民增產不增收的格局；二是農業發展由受資源約束轉為受資源和市場雙重約束，在生產成本居高不下及生產技術難以突破的情形下，農業增效、農民增收難的問題將愈顯突出。三是在實施工業化、城市化的過程中，農民賴以生存的土地被大量征用，侵占農民土地權利的現象屢見不鮮。對于受教育程度低、再就業能力差的弱勢群體―農民而言，若僅靠低廉的土地補償費用維系生活，將十分艱難。隨著失地農民隊伍越來越龐大，社會不穩定的隱患也將逐漸增強；四是實行家庭聯產承包責任制后，單個家庭擁有的土地數量很少，無法形成規模效益，再加之生產技術相對落后，農民抵御經濟全球化后的市場競爭和自然災害的風險能力較弱，土地產出難以滿足人們生活水平日益提高的要求，相反，極有可能產生兩極分化。中國是農業大國，農業人口比重達70%之多，如果農業、農民及農村問題不能得到有效解決，必將阻礙中國現代化的進程。

　　黨中央、國務院對“三農”問題十分關注，并將之列入政府重要議事日程。近一段時間以來，國家相繼出臺了若干法律、法規和政策，如頒布實施《土地承包法》，清理和調整農村稅費政策，加快農業結構戰略性調整，實行農業一二三產業聯動，全面推進農業產業化經營等等，這些法律和政策措施實質上都是圍繞“穩定土地承包權，搞活土地使用權，放開承包經營權”的指導思想而展開的，其出發點和歸宿就是減輕農民負擔、增加農民收入。所有這些措施毫無疑問都將會對問題的有效解決起到積極作用。但要使上述各項措施真正落到實處，改革和調整現行集體土地產權制度是重要的前提和基礎。這是因為：其一，土地是農民擁有的最主要的生產資料，實現土地資源資產化，有利于提高土地利用價值和經濟價值；其二，在推進工業化、城市化的進程中，大量的農民將會離“土”甚至離“鄉”，在這種時代背景下，妥善處理好農民原有土地產權利益，是確保實現農民穩步向城鎮轉移的重要條件；其三，明晰土地產權，促進土地產權合理流動，是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求。市場經濟最本質的特征，就是以市場機制方式配置資源，實現生產要素依法自由流動。為此，國土資源部連續三年召開集體土地產權制度創新座談會，提出了改革的基本思路和方向，并在部分省、市部署集體土地使用制度改革試點。我省作為改革試點省份之一，于2002年11月以省政府名義召開了試點工作座談會，確定昆山、海門作為試驗區先行試點，以探索不同地區改革集體土地使用制度的模式和途徑。試點工作在省委、省政府的重視下，經過1年多時間的具體實踐，已經取得了初步成效。實踐同時證明，改革集體土地使用制度業已迫在眉睫。

　　二、我國現代集體土地產權制度的歷史演變

　　我國集體土地產權制度是通過土地改革和農業合作化運動而逐步建立起來的，有其特定的形成過程和特點。新中國成立至改革開放前，我國集體土地產權制度的演變經歷了五個階段：

　　1．“耕者有其田”集體土地產權制度的建立：1949―1953年

　　解放前的舊中國農村實行的是封建土地私有制，占農村人口不到10%的封建地主和富農占有農村土地的70-80%，而占農村人口90%以上的貧農和中農卻只有20-30%的土地。擁有土地的地主和富農只有極少數是直接雇工經營，絕大多數是把土地分割成小塊，租佃給無地或少地的農民耕種，并收取封建地租。因而在這種情況下，土地的使用權與所有權基本上是分離的。中華人民共和國成立以后，1950年6月頒布了《中華人民共和國土地改革法》，黨和政府領導全國農民進行了徹底的土地改革。通過土地改革運動，沒收和征收了封建地主和富農的所有土地，實現了以“耕者有其田”為特征的農民土地私有制，使得農民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權和所有權統一為一體。通過土地改革，農村經濟得到了迅速發展。

　　2．土地合作化：1953―1957年

　　土地改革完成以后，由于農民小土地私有制所具有的不穩定性和它的脆弱性，不可避免地要重新出現新的兩極分化。為了避免這一問題，從1952年起，全國開展了農業生產合作化運動，經過四年左右的時間，農民土地私有制逐步轉變成為勞動群眾集體所有制。它是分三個階段進行實施的：第一階段，組織農民成立農業生產互助組，即在土地和其它生產資料私有制的基礎上實行以自愿互利為原則的勞動互助，這一階段，雖然實行了勞動互助，并開始產生了社會主義公有經濟的萌芽，但土地和其它生產資料仍屬于農民私有，對土地也不實行統一經營，因而土地產權關系并未改變。第二階段，從1953年開始，在互助組的基礎上將幾個互助組聯合起來，成立初級農業生產合作社，這種初級農業生產合作社實行土地和其它生產資料入股、集體勞動、統一經營，收入以按勞分配與按股分紅相結合，土地所有權歸私人所有，但土地使用權屬于集體，土地使用權與所有權發生了分離，從而為土地所有制的變革作好了準備。第三階段，從1955年夏季以后，在初級社的基礎上成立了高級農業生產合作社，農民個人的土地和其它生產資料無償轉歸高級合作社集體所有，取消了土地分紅，實行土地統一經營、按勞分配。這樣，農村土地的私有制被宣布廢除，取而代之的是農村土地集體所有制。

　　3．土地的人民公社化：1958―1961年

　　當高級農業生產合作社建立起來不久，1958年下半年，在“左”的思想錯誤指導下，我國農村中又掀起了合并高級社辦大社的人民公社化運動，即將高級合作社合并、升級，建立起規模更大的人民公社，實行土地等基本生產資料的公社所有制。雖然土地仍然屬于集體所有，但是由于這種形式脫離了當時我國農村生產的實際情況，農民“干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干與不干一個樣”，其結果嚴重挫傷了勞動人民的積極性，使農村社會生產力的發展遭到嚴重的破壞和阻礙。

　　4．“三級所有，隊為基礎”的集體土地產權制度的確立：1962―1978年

　　1960年11月3日，《中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》提出了建立“三級所有，隊為基礎”的制度，即土地等主要農業生產資料由公社所有制轉變為公社、生產大隊、生產隊三級所有，主要歸生產隊所有。1962年9月27日，《農村人民公社條例（修正草案）》進一步規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有，生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用”。至此，農村土地集體所有制真正確立和穩定下來，農村中以土地所有權和使用權高度集中統一、集體土地無償使用為主要特征的土地產權制度得以形成。不可否認，在最初的幾年內，這種傳統的土地產權制度在加強農業基礎建設，加快工業化進程，鞏固社會主義公有制等方面起到了一定的促進作用。但是，隨著社會的向前發展，它的種種弊端開始逐漸暴露出來。在土地歸集體所有并由集體統一經營、農民共同使用的情況下，土地集體所有者與土地使用者之間的權力、利益和責任難以明確界定，土地使用者之間勞動分工存在著不合理性。更嚴重的是，收益分配中的平均主義、“大鍋飯”思想漸漸滋生，不僅束縛了廣大農民的勞動生產積極性，而且也影響著包括土地在內的各種農業資源的合理有效的利用，使農業生產長期處于緩慢發展的狀態。

　　5.“統分結合，雙層經營”的家庭聯產承包責任制，現行集體土地產權制度的形成：1978年至今

　　通過認真總結和分析建國以來我國農村經濟建設方面的經驗和教訓，1978年黨的十一屆三中全會終于拉開了農村經濟體制改革的序幕，農村中開始推行以家庭聯產承包責任制為主要內容的土地產權制度改革。集體將土地等生產資料按照一定的條件交給農戶家庭經營，以合同形式明確農戶的生產指標、上交任務和集體提留，農民以戶為單位進行獨立經營、自負盈虧。隨后，又廢除了政社合一的農村人民公社體制，建立了新的以鄉、村為單位的農村集體合作經濟組織；同時延長了農戶承包土地的使用期限，并對土地統分結合的雙層經營及其財務管理等又作了一系列新的規定，如合作經濟組織有權負責管理集體土地、監督農業承包合同的兌現等。這一新的集體土地產權制度的實質是在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現土地使用權與所有權的再次分離，由此形成了集體土地產權關系的新格局：集體經濟組織擁有土地所有權，農戶擁有土地經營使用權，國家擁有集體土地宏觀管理支配權。在這一格局下，國家、集體和農戶三者之間的土地產權關系重新得到了界定和劃分，尤其是對于農戶來講，作為一個相對獨立的經營使用權主體，它不僅擁有集體土地的使用權，而且比以往更多地擁有了土地的部分收益權，這是激發他們生產積極性的主要動力，因此，這一制度的進一步完善和發展，必將使農業社會主義合作化的具體道路更加符合我國的實際。這是在黨的領導下，我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。實踐已經證明，這種制度比以往任何一種制度更適合我國目前的具體國情，它在消除平均主義、體現按勞分配原則、調動農民生產積極性等方面，發揮了巨大的作用，促進了我國農村經濟的快速發展。

　　三、現時集體土地產權制度的主要缺陷

　　任何一種制度都應當隨時根據生產力發展狀況不斷加以調整和改進。現時集體土地產權制度經過20多年發展之后，已經逐步顯現出其弊端，同時我國正在建立和發展社會主義市場經濟體制，這種明顯帶有計劃經濟體制色彩的集體土地產權制度難以適應新體制發展的要求。主要缺陷有以下幾個方面：

　　1、所有權主體缺位

　　眾所周知，對于集體土地所有權，我國《憲法》和新的《土地管理法》都作了明確的規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”。上述表明，集體土地所有權主體分別有三個，一個是鄉（鎮）集體經濟組織，一個是村集體經濟組織，一個是村內集體經濟組織，這在法律上是很明確的。但由于在現實經濟生活中，集體經濟組織已不復存在，《土地管理法》又將農民集體所有的土地明確交由村民委員會及村民小組經營管理。但是，村民委員會及村民小組作為行政組織，是基層政權組織的延伸，而非經濟組織，并不具備擁有集體土地所有權的資格，這種集體土地所有權主體的錯位和缺位，極宜產生損害農民利益的問題，這一點可以從近年來征用土地過程中農民上訪案件呈大幅度上漲趨勢的事實上得到求證。因此，建立代表農民利益的新型集體經濟組織十分必要。

　　2、土地產權體系不盡合理

　　按照一般的產權原理，產權應包括所有權、使用權和它項權利，其中它項權利又包含經營權、租賃權、抵押權等。（社會與經濟學界普遍將所有權、使用權稱之為物權，將它項權利稱之為債權。）但在農村集體土地上，存在著土地產權關系混亂的狀況。一方面，按照土地用途將集體土地分為建設用地和農用地，區分為集體土地建設用地使用權和集體土地承包經營權，這種產權劃分是不科學的，這是因為這兩種權利都直接來自于土地所有權，按照一般產權理論，均應當稱之為使用權；另一方面，依據現行的土地登記辦法，對集體土地建設用地使用權是進行法律登記的，而對集體土地承包經營權是通過其它途徑進行管理的，人為地將集體土地承包經營權排斥于《土地管理法》管理的范圍之外。此外，在許多地方，還將集體土地承包經營權等同于集體土地使用權，這種認識也是錯誤的，因為經營權屬于債權，而使用權則是物權，兩者經濟屬性不盡相同。產權體系的混亂，導致農村集體土地的管理無序化。

　　3、產權流轉制度不健全

　　盡管我國目前制定了加強農民集體土地流轉管理一些政策規定，但總體說來，禁止的比放開的多，限制的比鼓勵的多。如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設；禁止農民將住宅向城鎮居民出售；農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等等。與國有土地產權流轉相比，處于一種不平等的地位。也正是受國有土地使用使用制度改革后所產生的巨大土地經濟效益的誘惑，農民及農民集體總是自覺或不自覺地非法交易土地，以牟取土地產生的高額利潤和地租。從20世紀80年代中期到現在，國家幾乎每隔3-5年都要對非農業用地或土地市場秩序進行清理整頓，其主要原因就是農民集體非法入市。這種現象隨著市場經濟和農業市場化的發展，還將呈現出越來越活躍的趨勢。因此，靠過去簡單“堵”的辦法禁止農村集體土地交易已不現實。此外，這種以家庭聯產承包責任制為主要內容的土地產權制度還有一點不足之處，集體土地按人按戶平均承包，地塊劃分零碎，規模過小，同時又缺乏有效的土地流轉集中機制；加之農村中小農經濟思想一息尚存，農戶寧愿對土地進行粗放經營甚至拋荒，也不愿放棄所承包的土地，致使小塊土地難以集中，土地規模效益難以發揮，不僅限制了農村土地專門化的發展和農業新技術的推廣，而且也阻礙了對有限的農業資源進行高效而合理的利用。因此，制定相應的法律、政策以引導、規范和管理農村土地市場已成當務之急。

　　四、建立集體土地產權體系的構想

　　根據當代土地產權理論的研究成果，土地產權包括土地所有權及由所有權派生的占有權、使用權、收益權和處置權。我國國有土地產權體系也是依據這一理論而設立的，因此，在同一社會制度下，不同產權性質的土地，應當保持同等的權利和義務。所以，構建集體土地產權體系也應遵循相同的理論。

　　1、構建集體土地產權體系的指導思想

　　建立集體土地產權制度、引導農村集體土地流轉時，必須明確的指導思想是以建立社會主義市場經濟體制和解放、發展農村生產力為目標，按照有利于推進農業產業化經營和農業現代化、有利于保護農民利益和維護農村社會穩定、有利于提高土地產出率、促進農村經濟全面發展的要求，尊重農民意愿，在明確土地所有權和穩定土地承包權和合理顯化土地資產的基礎上，制定規范有序的流轉制度，允許集體土地產權在符合土地利用總體規劃、優化土地資源配置的前提下依法流轉。在具體操作上，應堅持集體土地所有權不變、自愿互利和平等協商和土地用途觀止的原則，允許集體土地以多種形式規范有序的流轉。

　　2、集體土地產權體系建立的構想

　　（1）關于集體所有權主體問題。

　　從全國及我省部分地區改革和實踐的情況來看，大多數都是采用股份合作制的形式構建新型集體經濟組織。這是因為這種形式歷史上就有，農民愿意接受，而且與現代企業制度相適應，同時能夠明確經濟組織和農民各自所擁有的權利和義務，是解決集體土地所有權主體缺位的有效方式。這種新型集體經濟組織與建國初期的土地合作社相比，有兩點顯著差別。其一，基礎不同。主要體現在土地生產力發展水平上，現時土地的產出水平遠遠高于過去；其二，產權量化過程不一。建國初期的土地合作社是在土地私有制基礎演化過來的，單個農民所擁有的土地股份非常清晰，而現在要重建土地股份合作制則要重新界定每個農民所享有的土地股份；其三，經濟組織范圍不一。初期的土地合作社可以自由組合，少則3-5戶，多則幾十戶。新型集體經濟組織則應當根據行政區劃的范圍來設定，這樣可以保持各項管理政策的連續性，不至于產生過大的社會動蕩。

　　建立土地股份合作制有兩個問題較難解決，一是在什么層面上建立股份合作制？二是如何量化股權？據農業部調查數據顯示：我國集體土地由村民小組所有的占65%，村所有的占34%。從一般產權理念出發，土地股份合作制應當按照土地屬性來設立。但由于不同地區經濟發展及城市化水平不同，土地區位不一，土地價值不等，在具體實踐中，不少地方已打破了傳統“三級所有、隊為基礎”的觀念，而是根據農民意愿以及城市化發展的要求，從實際出發，重新組建股份合作制。我省昆山市是以村為單位建立富民合作社，吳中區及無錫郊區則是以鎮為單位設立股份合作制。因此，在何種層面上建立股份合作制可采取“政府引導、農民自愿”的原則確定。由于股份合作制取代了舊的集體經濟組織，因此在股權量化上，不僅要考慮土地本身，還需要對原有集體經濟積累重新分配。根據平均地權的原則，可以在以農民承包土地入股的基礎上，再將原集體積累折算為股份平均分配給每一個農民。無錫郊區還設立了貢獻股，以期獎勵對集體經濟發展的有功人員。通過股權設置，真正建立起以資產為紐帶、土地所有權明晰的新型集體經濟組織―土地股份合作社。農民獲得的是土地股權，而非實物形態的土地，這樣可以為農民將來離“土”做好準備。

　　（2）關于集體土地使用權。按照“兩權”分離的產權制度改革要求，應將土地使用權從所有權中分離出來，其權利與義務應等同于國有土地使用權。針對農村土地現實使用的實際，可將集體土地使用權分為兩大類：一類是集體建設用地使用權，這在《土地管理法》中已有規定，現時集體土地建設用地包括鄉（鎮）、村企事業單位使用的土地、鄉（鎮）、村基礎設施和農民宅基地等，土地使用權可確定給相應的單位和農民個人；另一類是集體農用地使用權，目前相關法律將農民直接從土地所有者手中承包的農用地取得的土地權利稱之為承包經營權，如前文所述，這種界定不科學，應將此種權利稱之為土地使用權，一來可以與集體土地建設用地使用權相對等，有利于規范產權體系名稱，二來變經營權為使用權，可以使農民所取得的土地使用權成為真正意義上的產權，以此參與社會經濟活動。

　　（3）關于集體土地它項權。在集體土地使用權基礎上生成的其它權利都可以納入到它項權利中。如本集體經濟組織內的農民取得農用地土地使用權后，自己不種植經營，可以轉讓、出租、作價入股等，由此產生的實際使用土地者所取得的土地經營權可歸納為它項權；農民還可將取得的土地使用權到銀行進行抵押，由此產生的抵押權同樣納入它項權的范疇等。

　　3、關于集體土地使用權的獲取。

　　將集體土地使用權界定為物權，享有與歸于土地使用權同等的權利，即享有轉讓、出租、作價入股、抵押等權利，不僅有利于土地產權的流轉，而且有利于使土地真正成為資產，為農民增收和進入城鎮奠定堅實的基礎。目前對于集體土地使用權在有關法律或政策上確定了以下幾個方面的權利：一是部分土地使用權享有抵押的權利。《擔保法》第34條、36條分別規定：依法承包并經發包方同意，承包人可以抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押，但以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。二是建設用地使用權容許作價入股或轉讓。三是農用地使用權允許轉讓、互換、出租、作價入股等。但總體來說，對于農用地土地使用權產權，尤其是農用地土地使用權限制得比較嚴格，實行的是一種歧視性政策。即集體農用地土地使用權（除四荒地外）不可抵押，歸根結底，還是將集體土地作為資源，而不是作為資產來看待。如果將農用地土地看作資產，并將其量化給農民所有，并容許抵押，農民不僅可以將其轉化為資本，為農民盡快走向城市奠定資本基礎，而且通過抵押獲取足夠的資金擴大農業再生產，提高農業機械化、現代化的水平，這是今后農業發展的方向所在。國際上幾乎所有國家的土地都是可以抵押的。

　　集體土地使用權同樣應當實行有償、有限期、可流動的使用制度。集體土地所有者（即土地股份合作社）也可以“出讓”、出租、作價入股、劃撥的方式將集體土地使用權讓渡給本集體經濟組織內部成員使用；若讓渡給非本集體經濟組織內部成員使用，則必須征得本集體經濟組織內部2/3以上成員同意。

　　（1）關于農用地使用權的取得。凡是從事經營性的土地都應當有償方式即以“出讓”、出租、作價入股方式取得。目前實際也是這樣操作的，農民上繳公糧（實物地租）、企業單位交納地租。對于集體經濟組織興建的公共（益）事業、基礎設施等非經營性用地可實行無償劃撥。有鑒于此，集體土地所有者不必將所有的土地都分割完畢，應當按照鄉鎮土地利用總體規劃的要求，留有足夠的土地用于劃撥性的用地。此外，由于農業人口處于不斷變化之中，還要為新增農業人口的生存留下一定量的土地。對于這些公有土地，集體經濟組織可以臨時出租。當然對于一些實行“生不加、死不減”政策的地方，可不必考慮因增加人口而需留有公有土地的問題。

　　（2）關于集體土地使用權的使用期限。集體土地使用權也應有具體的時間限制。目前農用地土地使用權國家規定為30年，而建設用地使用權的時間在法律和政策上還未作出規定，不盡合理，也應當規定為30年，保持集體土地使用權權利與義務的統一。

　　國有土地和集體土地兩種產權體系比較及其內部相互關系見圖：

　　國有土地所有權――國務院所有

　　↓→通過出讓、出租、作價入股

　　（出資）、劃撥方式實現使用權轉移

　　國有土地使用權――法律狀態下的土地使用者擁有

　　↓→通過轉讓、轉租、作價入股等方式實現經營權的轉移

　　國有土地它項權――實際使用土地或相關土地權利擁有者

　　―――――――――――――――――――

　　集體土地所有權――村民委員會或村民小組

　　↓→通過承包（出租）、出讓、

　　作價入股、劃撥方式取得

　　集體土地使用權――本集體經濟內部成員擁有

　　（一般情況下，若經過2/3以上成員同意，

　　非本集體經濟內部成員也可擁有）

　　↓→通過轉包、作價入股、出租等方式

　　實現經營權乃至使用權的轉移

　　集體土地它項權――實際使用土地或相關土地權利擁有者

　　五、加強集體土地產權管理的對策與建議

　　1、以法律形式明確集體土地使用權的權利和義務

　　在賦予集體土地使用權物權性和搞活經營權的同時，土地使用權人應負擔相應的義務，一是要服從土地利用總體規劃的規定，按照用途管制的原則，在各自的用途范圍內依法進行流轉；二是要向集體土地所有者交納必要的地租（包括貨幣、實物地租）；三是對于農用地特別是耕地不能采取掠奪式的經營，需保持土地肥力不下降等。

　　2、開放集體土地市場

　　開放集體土地市場，就是要在維護集體土地所有權權益的基礎上，通過集體土地使用權的合理流動，實現集體土地資產的充分顯化，使農民從土地上可以得到永續收益。開放集體土地市場要求改革集體土地使用制度。在保持集體土地所有權穩定不變和確保集體土地所有權在經濟上得到充分實現的前提下，將集體土地使用權從所有權中分離出來，實行有償、有限期、可流轉的土地使用制度。具體地講，就是參照國有土地使用制度改革的模式對集體土地使用制度重新進行安排，弱化所有權，強化使用權。允許集體土地使用權按照城市規劃和土地利用總體規劃的要求，依法流轉，以資產的方式參與城市和經濟建設。土地使用權年期可以根據建設用地和農用地的不同性質，分別設定。為了保持與國有土地使用權權益相對等，建設用地使用年限原則上可以參照國有土地出讓的最高年限確定，但農用地的使用年期必須以承包法規定的年限為準。

　　集體土地市場交易的方式可以靈活多樣，如采取有償出讓、出租、聯營、作價入股等。當然，對于本集體經濟組織內部成員也可以采用劃撥方式，但只能基于成員應享有的土地權利部分。不論采用何種方式產權交易，都必須嚴格按照用途管制的原則，依據土地利用總體規劃和城鎮建設規劃設定的用途進行合理利用。對于城鎮規劃區范圍以外的集體土地，主要以基本農田為主，這是我省落實基本國策的根本所在，必須嚴加保護，不得將農用地轉化為非農業建設用地，但允許在不改變土地用途的前提下，依法流轉。要制定切實可行的辦法，鼓勵農用地向種田能手集中，鼓勵建設用地向中心鎮和工業園區集中，實現土地資源的集約和合理利用，提高土地的產出率。

　　隨著我國土地管理體制的逐步理順，城鄉土地管理工作已得到了進一步加強。但在土地產權管理上，特別是農地產權管理，還存在著許多薄弱的環節。如何強化對農地產權的管理，我們認為：

　　第一、準確界定土地所有權主體。正如前文所說，集體土地所有權所有的主體在法律上似乎已經界定，然而由于種種原因，實際上所有權主體并不明確，這就給土地產權管理帶來了困難，因此，必須在法律上進一步界定產權主體。對于集體土地所有權，應恢復建設鄉、村、組各級農業生產合作社等集體經濟組織，并真正明確其集體土地所有權的法人地位，依法行使集體土地所有權，使其成為可以根據生產需要和市場規律，依法獨立地進行土地經營活動的經濟組織。

　　第二、理順土地產權關系。首先要理順土地產權與管理權之間的關系，一切土地產權的流通均應在法律規定和允許的范圍內運行，同時須服從土地管理部門的管理，土地管理部門享有管理權；其次，要理順土地產權內部之間的權利關系，即所有權、使用權、收益權、處置權以及租賃權、抵押權等之間的權利與義務。對此，須遵循以下原則：一是要保證土地所有權在經濟上能得以充分體現；二是要維護土地使用者的合法權益；三是要服從國家或集體全局利益；四是國家和集體土地所有者應保持終結處置權。

　　第三，制定完善配套的產權流轉制度。目前我國土地產權流轉方面的法律、法規還不健全，只是對國有土地使用權、集體土地所有權流轉作了明確規定，而對集體土地使用權的流轉還沒有相應的法律、法規或政策規定，而這些權力的流轉隨著市場經濟的不斷發展，將變得越來越頻繁，因此，急需研究和制定這方面的政策，以完善產權流轉制度的法律體系。

　　第四，加強土地登記。一切土地產權的流轉都必須進行土地登記，否則，土地產權人的權利就無法得到保證。但是，當前土地登記工作存在著明顯的滯后性，在沒有辦理土地登記、領取土地權利證書前，土地權利人就已經取得了用地的權利，這就造成了土地登記工作在人們的心目中可有可無的狀況，社會對土地登記的認識還沒有達到法律的高度，造成這種現象的原因除了管理機制不順外，還有一個重要方面就是土地登記的基礎工作跟不上。因此，加強土地登記工作，不僅要強化法律宣傳、提高土地使用者的法律意識，而且要改革機制、并努力做好基礎工作，使土地登記成為唯一合法使用土地的前置。

　　第五、要建立農地流轉的市場準則和農地價格的市場形成機制。一是要建立在土地用途管制下的農地流轉規則，讓農民按照市場取向流轉農地土地使用權；二是要積極開展農用地的價格評估工作，大力培育農地的流轉市場，使農地流轉有一個可資參考的價格標準。

　　第六、要建立農民社會保障體系。集體土地收益的分配、使用與管理，是改革農民土地產權關系、開放集體土地市場的核心和關鍵所在。農民集體所收取的土地收益的使用，應當主要用于建立本集體經濟內部農民的社會保障體系的建立，為農民購買養老、失業、醫療等方面的保險，以解決農民長遠生計。若有結余，經三分之二成員同意后，可以進行投資，使之保值增值。為了防止集體經濟組織過去已出現的不正當的經濟行為，對集體土地收益必須實行嚴格的使用管理制度。建立財政專戶，專款專用。同時實行財務公開制度，以便接受全體成員的監督。

　　
　　（作者為廳土地利用處副處長）