江蘇是一個典型的人多地少省份，又是一個經濟快速發展的省份，土地的供需矛盾十分突出。有限的土地資源要滿足“吃飯”與“建設”的需要，負荷非常沉重。解決這個矛盾的抓手，就是抓好土地集約利用。這既是落實中央十六屆三中全會提出的“五個統籌”的要求，促進經濟社會全面、協調、可持續發展的重要措施，也是提高土地資源利用與管理水平的內在要求，關系我省“兩個率先”奮斗目標的順利實現問題，已經成為全省各地尤其是經濟發展比較快、建設用地供求壓力大的地區普遍認同和重視的一項重要工作。

　　一、土地集約利用工作的現狀分析

　　（一）各地積極探索創造了許多成功經驗

　　1、科學修編土地利用總體規劃，初步建立起土地集約利用的宏觀引導機制。近年來，我省大規模開展了行政區劃調整工作，全省鄉鎮總數減少了近1/3。同時，按照城市化發展新要求，許多城市都在重新調整城市規劃。全省本著既積極又慎重的精神，根據城市化、行政區劃調整、經濟結構調整和重點工程建設等實際情況，穩步開展土地利用總體規劃的調整修編工作。在修編工作中，堅持“確保重點，有增有減”的原則，即調減被撤并鄉鎮的規劃指標，把建設用地指標調整增加到城市和重點中心鎮，在保證全省建設用地總量不增加的前提下，科學安排各類建設用地。各地在辦理農轉用審批的時候，堅持把規劃審核作為第一環節，各類建設項目用地必須安排在規劃建設預留區內，嚴格按照土地利用總體規劃規定的用途使用土地，對不符合規劃的用地申請一律不予批準。通過科學修編和嚴格土地利用總體規劃實施管理，初步建立起了城市化發展集約用地的宏觀引導機制。

　　2、倡導和實施“三集中”工程，不斷優化土地利用結構。我省在全國率先提出“三集中”的供地新思路，即除線狀工程外，引導城市工業項目向開發區集中，鄉鎮企業向工業小區集中，農民住宅向小城鎮和中心村集中。實施“三集中”既是適應用途管制的需要，也是優化土地利用空間結構，提高土地利用集約化程度的需要。通過適當集中，逐步改變各地項目分布散亂無序的現狀，促進產業合理布局，有利于形成產業規模效應，降低開發和管理成本。現在無論是編制土地利用規劃，還是實施建設用地供應，“三集中”已經成為各級政府共識，得到了充分貫徹。一些地方還將這一原則結合本地實際，創造性加以貫徹。如盱眙縣等地，針對鄉鄉設立開發園區，基礎設施重復投入，土地被大量圈占浪費的現象，對原先設立的各類園區進行了資源整合，全縣集中力量共建一個園區，所有招商引資項目優先進園區。這樣做，既減少了亂設園區造成的大量土地低效利用，又提高了園區建設水平。

　　3、開展閑置土地清理，著力提高土地利用效率。南京、南通等市針對90年代曾經一度出現的開發區熱、房地產熱的遺留問題，對項目用地進行全面清理，凡閑置兩年以上的堅決依法收回，重新配置利用。蘇州市對閑置建設用地特別是經營性項目閑置用地清理力度非常大，三年內進行了兩度清理。2001年5月通過對市區所有房地產開發項目用地的清理，共取消了120項目，收回閑置土地670公頃，并逐步納入土地儲備，其中已有79公頃重新進行了招拍掛，取得土地出讓金10.5億元。2003年9月再一次對2001年以來批準及2001年清理時保留的經營性項目用地進行了全面清理，取消項目49個，面積112公頃，重新交由土地市場進行公開交易。

　　4、市場配置土地資源的基礎性作用日益顯現。各地始終把深化土地使用制度改革，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，作為重中之重的工作來抓。土地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）等多種形式的土地有償使用制度已初步建立。全省土地有償使用的比例逐年提高。2000年全省新增建設用地有償供地比例已達到60%，2001、2002年連續兩年達到78%，2003年更是突破80%。全省合同土地出讓金2000年約120億元，2001年達200億元，2002年突破450億元大關，其中土地招拍掛合同土地出讓金200多億元；2003年更是高達956億元，其中土地招拍掛合同土地出讓金達650億元。2003年土地公開交易面積占出讓土地總面積的比重已從“九五”期間不足5%上升到30%左右；土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額由不足10％提高到近70％。通過全面實行土地有償使用，將土地利用與經濟利益掛鉤，有利于促使土地資源合理配置，促使用地者集約用地。

　　5、創新土地制度，促進土地集約利用。一是在充分調研開發區項目用地現狀水平的基礎上，對原國家土地管理局會同有關行業主管部門制定的建設用地指標定額，根據我省實際情況進行必要的修正、補充和完善，本著方便使用的原則，經報經省政府同意后出臺了《江蘇省建設用地指標體系（試行本）》，作為項目用地審核的重要依據。二是在全國率先提出“土地利用投資強度”這一建設用地控制性指標。蘇州市等地去年率先提出了單位面積土地投資強度這項控制性指標，要求省級以上開發區一般每平方公里實際投入不低于5億美元，鄉鎮工業小區一般每平方公里實際投入不低于3億美元。昆山市在充分調研的基礎上，提出了實施項目用地“5432”供地定額標準，取得了積極的成效，得到了國土資源部的充分肯定。三是改革農民住房安置辦法。無錫新區、鎮江丹陽等地結合城鎮化的要求，改革傳統農民宅基地使用制度，不再單獨安排宅基地，在城郊結合部統一建設農民公寓，集中解決農民拆遷安置住房問題。平均每位農民占用的宅基地由原來的一百平方米降為三十平方米，既節約了土地，同時也改善了農民的居住條件。一些地方把村莊土地整理與小城鎮或中心村建設同步進行，縮并自然村，統一規劃建設農民公寓，實現了社區化集中管理。江陰市已有６個鎮率先建成“無村鎮”。其中，新橋鎮在１９９９年就開始實施這一方案，節約土地２９２５畝。蘇州市政府專門出臺《蘇州市宅基地管理暫行辦法》，明晰農民住宅、宅基地物權，允許在農民間依法流轉，提出鄉鎮可以設立農民宅基地置換中心，幫助農民進行流轉以降低進城（鎮）成本，并鼓勵建設農民公寓，既解決了農民住宅問題，又節約利用了土地。

　　（二）資源消耗與經濟發展的關聯度分析

　　江蘇省土地面積僅為全國總面積的1.10%，人口則約占全國的5.74%，人均土地面積0.143公頃，約為全國平均水平的六分之一，但2002年實現gdp占全國的9.30%。全省土地利用特征集中表現為：

　　（1）土地開發強度大，綜合產出率高。2002年全省單位土地面積的全社會固定資產投資額達226.67萬元/平方公里，是全國平均強度的8倍，實現的gdp亦為全國平均水平的8倍多。
　　
　　（2）土地墾殖指數高，但人均耕地面積少。全省土地墾殖指數高達46.90%，是全國平均水平（9.90%）的4.74倍。但人均耕地面積僅為0.067公頃，只及全國平均水平的2/3；

　　（3）建設用地比重大，擴展十分迅速。全省各類建設用地比例達16.3%。近期10多年來，隨著經濟的快速發展，尤其是城鎮化與交通基礎設施建設進程的加快，各項建設用地呈現快速擴展的趨勢。

　　耕地減少是經濟快速發展地區面臨的一個普遍問題。處于工業化、城鎮化快速發展時期的江蘇省，在社會經濟發展過程中也不可避免地占用了大量的耕地資源，造成耕地資源減少。

　　1996-2002年全省建設占用耕地大約72999公頃，受國家宏觀經濟政策的影響，年際變化十分顯著，2002年達到一個新的高峰。全省13個市由于經濟發展水平差異，建設占用耕地明顯不同。蘇州市占用最多，7年中占用耕地高達16997公頃，最少的鎮江市僅占用1660公頃。

　　              1996-2002年江蘇省建設占用耕地情況變化
　　從1996-2002年建設占用耕地與社會固定資產投資額、gdp及財政收入等數據進行計算顯示：全省每增加一億元第二產業gdp需消耗耕地資源2.61公頃，每增加一億元gdp需消耗耕地資源13.33公頃，每增加一億元固定資產投資額需消耗耕地資源4.23公頃，每增收一億元財政收入需消耗耕地資源64.39公頃。隨著時間的推移，科學技術不斷進步，土地集約利用水平不斷提高，單位經濟指標增長占用土地資源消耗量將有所降低，但經濟增長不可避免要以消耗一定的土地資源為代價。

　　二、提高土地集約利用水平的對策措施
　　（一）土地集約利用工作任重道遠
　　土地集約利用是一個老話題，也是一個老難題。一方面土地利用計劃緊缺，一方面土地粗放利用和閑置浪費土地現象嚴重，土地利用結構極不合理。應該說，近年來各級黨委、政府對土地集約利用問題十分關注，科學的發展觀和正確的政績觀越來越被強調，各級國土管理部門勇于創新，大膽探索，創造了不少好的成功經驗，涌現了不少像江陰、無錫新區等這樣的先進典型。但是在看到成績的同時，也要清醒地看到當前土地利用仍然存在不少問題：
　　一是用地需求量居高不下，用地質量存在隱憂。2003年，全省建設用地在去年比往年有較大增幅的基礎上又有增加，預計2004年用地量雖然會有所回落，但仍然將維持在高位需求。用地結構中，工業用地增長迅速，比例超過了56%，但產業結構趨同，重復建設問題需要重視。重復建設帶來產業結構的不合理，也必然帶來土地利用結構的不合理，低水平的項目投資對社會資本、土地資源、原材料的利用都是非常不經濟的。
　　二是土地征、轉、供脫節，土地閑置和粗放利用現象嚴重。一些地方土地轉用、征用后得不到及時充分利用，自上世紀90年代初之后，又一輪“圈地”運動開始蔓延。在“招商引資”、“經營城市”的口號下，各地隨意擴大城市規劃范圍，違反規劃私設、亂設各類“開發園區”，大量圈占土地。一些地方在城市建設中，不顧實際搞“大馬路”、“大廣場”，大量建設高爾夫、別墅式住宅，相當一部分領導認為當前首要任務是招商引資、發展經濟，外商來了必須保證用地，要多少就得給多少，從年底各地申報建設用地計劃指標的材料的審查來看，許多項目用地寬打寬用現象非常突出，土地利用率和單位土地投資強度嚴重偏低，使得原本就十分緊張的建設用地供需矛盾更加突出，耕地占補平衡的任務十分繁重。
　　三是協議出讓地價惡性競爭，農民的土地權益難以保證。一些地方發展的心情急迫，為了形成所謂的政策“洼地”，推進招商引資，不論項目大小、好壞，通通降低地價，甚至公開宣稱免收地價，嚴重違反了國家、省有關協議出讓土地最低價的規定。地方政府無錢征地，又要搞基礎設施配套建設，還要給投資商優惠，于是就只好向農民打白條，農民利益被嚴重侵害。這些問題的存在不僅嚴重擾亂了土地市場秩序，而且低地價在相當程度上又進一步誘發用地單位圈占浪費土地，形成惡性循環。
　　（二）實行多目標調控管理，促進土地集約利用
　　1、強化土地用途管制，促進產業集聚。從實際情況出發，充分考慮江蘇經濟社會發展對用地的合理需求，科學修編土地利用總體規劃。土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格實施，不得因項目隨意調整改變土地規劃。按照國務院土地市場秩序治理整頓工作要求，切實開展開發（園）區清理整合，規范開發區用地管理。要集中力量辦好重點開發區，對于同一縣（市、區）的多個開發區要進行整合歸并，鼓勵在縣域范圍內集中辦好一個工業集中區。開發區要控制用地規模，合理規劃，優化土地利用結構，努力提高生產性項目用地比例，在扣除區內交通等基礎設施用地后，生產性項目用地比例不得低于80%。開發區基礎設施建設必須統一進行，按功能分區集中布置行政管理及生活服務設施，提高區域性社會資源的共享程度。
　　2、嚴格項目用地指標控制管理，建立以供給引導和制約需求的供地機制。認真落實國家產業政策，嚴格執行國家《限制供地目錄》、《禁止供地目錄》，防止盲目投資和低水平重復建設。對限制性產業項目要嚴格控制用地，對禁止性產業項目要停止供地。將土地集約利用關口前移，在建設項目用地預審、供地審查時，要依據《江蘇省建設用地指標體系（試行本）》規定的不同行業不同項目建設規模的用地指標及單位面積的投資強度等因素綜合確定建設項目可以供地的數量，防止寬打寬用、浪費土地，堅決核減超指標的用地。申請增資擴建的用地單位，要優先使用已有的建設用地，核定供地面積時，要將已使用土地與新申請的用地數一并計算。嚴格控制企業等用地單位內部的行政辦公等輔助設施用地面積，一般不得超過項目總用地面積的10%。對投資額小于500萬元的工業項目，原則上不再單獨供地，有條件的地方，可以由當地農民集體經濟組織在依法辦理農用地轉用審批手續后，建設標準廠房等出租給企業使用，在促進土地集約利用的同時，增加農民的土地收益。對于在教育、工業、科技等項目用地范圍內建造成套職工住宅、賓館和招待所等設施的，一律不予供地，防止以各種名義圈占土地進行房地產開發
　　3、建立區域土地集約利用評價指標體系，加強土地供后監管。盡快研究制定土地集約利用評價指標體系，從批次轉征用后土地供應率、項目用地開工率、土地利用率、土地閑置率、項目投資到位率、單位面積投資強度與產出效益、吸納勞動力等指標上，定期開展建設用地批后監督檢查，對各地特別是各類開發區進行土地利用集約度的綜合評價。土地集約利用評價結果與城市建設用地規模、土地利用年度計劃安排掛鉤，對上一年度批次轉征用后供地率達不到80%或半年度供地率達不到60%的地區，一個縣（市）地域范圍內土地閑置率超過一定數量的，土地利用集約度不高、未達到考核標準的地區，不得繼續擴大現有的建設用地規模，并暫停辦理該地區新的農用地轉用、土地征用審批手續。
　　4、充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用。運用地價杠桿作用調控土地市場，促進土地資源的集約利用。可以在不低于省政府出臺的協議出讓土地最低價的基礎上，制定地價與土地利用集約度的調節系數，對利用率低的項目用地，可以適當提高供地價格，對土地投資強度高的項目用地，可以適當給予優惠，以促進集約用地。制定相關政策措施，鼓勵市地整理，盤活存量土地。（開征土地財產稅）

　　（作者為廳土地利用管理處處長）