姜正杰 古人云：“為政之要，首在足食”，糧食是國家的戰備物資，糧食安全關乎著社會穩定、國家安全。但是近年來，我國的糧食生產狀況令人堪憂，特別是2003年，是自2000年以來的第四個糧食減產年，總產量比2002年減少了300億斤，是1991年以來的最低點；人均糧食只有350公斤，是20年來最低點，糧食播種面積是1949年以來的最低水平。這三個“最低”表明了我國的糧食安全拉響了警報，必須引起足夠的重視，除了經濟社會的其它原因，耕地的銳減應是主因之一。以我省為例，因建設和其它用途，以及管理等方面存在的問題，占用、改用以及毀壞農田的數量驚人。據資料粗略統計，從1996年至2003年的7年間，我省的耕地存有量從7592萬畝減少至7353萬畝，平均每年減少34萬畝，等于每年減少二個揚中市的耕地。因此，在這樣的情勢下，回復到土地管理法立法的本意上來，回復到成立土地管理機構的初衷上來，建立最嚴格的耕地保護制度，這對于國家的長治久安，對于經濟的健康建設和可持續發展，對于子孫后代的繁衍生存，對于保護和建設我們美好的家園，都具有極其重要的意義。在我國實行最嚴格的耕地保護制度是一個很大的社會課題，涉及到法制、體制、機制等方面的問題，還有諸如干部考核、國民素質、市場需求與價格等等問題。本文僅從耕地保護業務工作層面，就我省如何構建一個系統協調的業務管理體系，促進最嚴格的耕地保護制度建立談點粗淺看法。 一、最嚴格的耕地保護制度，需要系統協調的業務管理體系維護。 最嚴格的耕地保護制度涵蓋了由《中華人民共和國土地管理法》及其實施辦法所確定的土地用途管制制度、基本農田保護制度、占用耕地補償制度以及國有土地有償使用制度等國家制度的全部內容，主要是：控制建設用地總量，嚴格控制耕地轉為非耕地，“占一”必須“補一”，禁止在基本農田內建窯、建墳、挖砂取土，發展林果業和挖塘養魚，禁止棄耕拋荒等，其根本目標是，省級人民政府確保本轄區內耕地總量不減少。國土資源部門政府耕地保護的職能部門，耕地保護中的基本農田保護、土地開發整理、農地轉用、土地征用等直接的職能都在國土管理部門。因此，國土資源管理職能部門應當建立一種系統而協調的耕地保護業務體系，通過其運作，掌握耕地保護的主動權，筑起一道牢固的防護屏障，使嚴格的耕地保護制度落到實處。 二、系統協調的業務體系的構架和內容。
這個業務體系由“控、保、供、補”四大業務“模塊”組成。 “控”。即所謂控制，就是通過執行土地利用總體規劃和各種專項規劃，控制建設用地規模和耕地轉為非耕地。抓控制就是抓住了耕地保護的牛鼻子，我們設想畫兩條控制線，一條紅線，一條黃線。土地利用總體規劃所確定的城鎮村莊建設用地范圍和單獨選址建設用地范圍線畫成紅線，把基本農田范圍線畫成黃線。在審批農用地轉用、土地征用的時候，做到批次用地不出紅圈，單獨選址不出紅線，占用農田不進黃圈，不觸黃線。因此，土地征用、農用地轉用、土地供應、土地開發等各項業務必須嚴格按照規劃從事，執行規劃必須較真，不允許超域規劃，配置利用和開發土地資源。 “保”。即所謂保護，就是保護耕地，保護基本農田。一保數量，二保質量，三保位置，四保生態。要想保得牢，基礎要可靠，就我省來說，借國家大檢查的東風，將規劃確定的6606萬畝基本農田落實到實地，定位在圖上。基本農田要分圈，保護責任要分級。對人口高峰年需要的耕地畫一條粗粗的黃實線，要象保護歷史文物那樣，寧可繞著走，也不去碰線，嚴防死守。進而推進“一責二網三化”模式，即簽訂一個責任狀，建立基本農田信息網絡和監管人員信息網絡，實現“管理網絡化，手段信息化，監督社會化”。堅持基本農田不得改變或占用的原則，要下狠心不允許占用基本農田搞建設，重點基礎設施萬不得已占用基本農田的，也必須報國務院批準，不能通過調整調掉基本農田，調整補劃必須履行一定的確認手續。要采取有效措施，遏制在基本農田內發展林果業和挖塘養魚，要打擊毀耕燒窯、毀田挖砂，批評棄耕拋荒行為，要建立快速反應機制，使破壞基本農田的行為及早發現，及時得到有效制止。 “供”。即所謂供應，就是通過農用地轉用、土地征用的行為，按照規劃、計劃，審核用地規模，嚴格轉用范圍，向社會提供新增建設用地。土地征用和農地轉用是耕地保護的一項重要內容，必須嚴格、規范行為。要徹底扭轉以需定供的局面，引導需求，制約需求，真正實現計劃供給。要進一步提高征地和農地轉用成本，并運用市場機制，實行有償使用，使市場在資源配置中起基礎性作用，以此控制新增用地規模，達到保護耕地的目的。嚴格界定單獨選址項目，不屬于法律規定的能源、交通、水利、礦山、軍事等建設項目一律按批次供地，如已按單獨選址審批的項目，已經不屬于“公共利益”范疇的，要通過地價評估、資產處置的方式，在后管理中實行有償使用。 “補”。即所謂補充，就是在“大力推進土地整理，積極搞好土地復墾，適度進行土地開發”的指導方針下，依據土地利用總體規劃、土地開發整理專項規劃和年度土地開發整理計劃，通過項目管理，搞好補充耕地工作，強化項目庫的集中統一管理，繼續推行和完善“三統三變”管理模式，即上下一體，統一建庫，資源變項目；共同負責，統一管庫，項目變指標；優勢互補，統一用庫，指標變資金。堅持和發展“三大四化”管理模式。“三大”即抓大項目，認大地類，建大項目庫；“四化”即建設基地化，運作市場化，管理企業化，經營產業化，從中走出一條適應市場經濟發展的土地開發整理產業化的新路子。重點抓好“一線二片”土地開發整理基地建設，即黃河故道沿線的土地整理、徐州煤礦塌陷地復墾和沿海灘涂開發，帶動面上“三區”（蘇南以村莊整理為主，蘇中以農地整理為主，蘇北以土地開發為主）工作的開展。 完善的耕地保護業務體系 ，是由一個相對穩定的業務基礎和比較活躍的日常管理的結合，就是通常所說的動靜結合，它是由行政規定、技術規程、操作規范和信息系統組成，在上述的框架下要繼續制定和完善一系列制度，包括征地公告、聽證制度、土地開發整理項目管理制度、基本農田管護制度、耕地儲備制度等，特別要建立建設占用耕地指標管理制度。 對建設占用耕地的指標進行科學規范的管理，是建設用地“供給引導、制約需求”的主要措施之一，是建立耕地保護約束機制的基本方法之一，是運用市場機制進行耕地保護的主要途徑之一。要從指標的形成、折抵、置換、掛鉤、周轉、儲備、調劑、買賣等各個方面進行系統而有效地管理，使之在耕地保護業務工作中發揮計劃約束和市場調劑的雙重作用。 要制定或完善征用、轉用審批辦法和技術規程，開發整理管理辦法和技術規程，基本農田管理辦法和技術規程等等。 控、保、供、補，它們各自獨立，又相互聯系，既各有職能，又共同作用，相互制約。四者為一個統一的整體，缺一不可，沒有“供”，就無所謂“補”，也就無所謂“控”，則就無需要“保”，從一定意義說，也就不需要最嚴格的耕地保護制度。反之，有了“供”，則就需要“補”和“保”，就需要“控”。如果失控，供、補、保就沒有依托，運作就無序，則最嚴格的耕地保護制度就難以建立。 三、耕地保護業務體系需要好的政策和相關基礎業務支持。 耕地保護的控、保、供、補業務體系不是孤立存在的，必須置放在一定的基礎業務之上，同時還要有一整套好的政策予以支持。 第一，要有規劃和地籍等基礎業務的支撐。完整而又科學的土地利用規劃和現勢而又連續的地籍資料是耕地保護四項業務運作的條件和基礎。土地利用總體規劃、專項規劃特別是基本農田規劃、土地權屬、利用現狀等地籍資料以及供地目錄和建設用地定額標準、基準地價、農地分等定級等資料都是耕地保護業務發生所必須的。舍此，耕地保護的各項業務難以運作，更談不上向前發展了。 此外，要有財力的支持。足夠的財力是耕地保護各項業務的保證，沒有資金保障，難以持續前進。還要有執法監督的支持。有效的執法監督是耕地保護的后盾，失去執法監督，則難以有序開展。 第二，需要好的政策支持。 耕地保護應是積極的而不是消極的保護，應是主動的而不是被動的保護，應是靈活的而不是教條的保護，僵死的保護是沒有生命力的。因此，在建立 “控、保、供、補”穩定的耕地保護業務體系的同時，要在機制上不斷進行創新，并制訂一系列好的政策，以適應不斷推出的行政策劃和改革舉措的需要。對現有的約定俗成的模式、經驗和做法要加以改造，使“舊瓶裝新酒”，賦予其新的涵義和新的內容，比如，在全省范圍內進行土地資源配置的理念下，進一步探索和完善補充耕地指標、基本農田易地保護指標、農用地轉用折抵指標的有計劃、有條件的易地有償調劑機制，還要有新的創新，比如探索符合供地定額的條件下，對村莊整理和集約用地的項目，進行運作改造，并根據貢獻大小，在經濟等方面予以傾斜扶持，以及對基本農田保護做出成績的單位和個人實行獎勵的政策等。 上述業務體系的建立及其運作，能夠促進嚴格的耕地保護制度的建立和實施。這樣，就能形成“控得嚴，保得牢，供得當，補得實”的耕地保護新格局，耕地特別是基本農田才能得到有效保護。 （作者為廳耕地保護處處長） | 
