20年前的今天――1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創了我國土地管理的新局面。這里，我們擷取了20年來土地法制建設和土地管理工作的幾個側面，希望有助于讀者了解我國土地管理事業的發展歷程。

《土地管理法》的誕生

20世紀80年代初期，隨著我國經濟建設的發展，建設占用土地的規模迅速擴大，人多地少的矛盾日益突出。在土地管理城鄉分立、部門分管的多頭體制下，我國城市土地管理機構不健全，職責不清，政出多門，沒有形成完整的管理體系；在城市沒有建立起完善的地籍檔案，土地資源家底不清，土地權屬混亂，糾紛頻繁，城鄉非農業建設亂占濫用土地以及土地浪費等問題已相當嚴重，耕地銳減。

順應形勢的需要，1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并發布《中華人民共和國土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。這是新中國成立后，我國頒布的第一部關于土地資源管理、全面調整土地關系的法律，它的頒布是我國土地管理工作的重大轉折和管理體制的根本性改革，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道。

1986年《土地管理法》的頒布，從根本上開創了我國土地管理工作的嶄新局面，這主要在三個方面體現出來：實現了全國城鄉土地統一管理制度，土地管理法律法規體系的框架初步形成，土地利用開始走向有序軌道。

《土地管理法》的三次重要修訂

時代在發展，法律制定的社會背景和社會經濟條件在變化，隨著我國經濟的快速發展，根據我國土地管理及社會經濟發展的需要，《土地管理法》先后進行過三次修改。

第一次修訂：

1988年《土地管理法》修改，推動了我國土地使用制度改革。

20世紀80年代末，我國土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有償使用制度方面邁出了重要一步，全國各地也相繼仿效。土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。適應這一要求，1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，根據該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規定，同時在該條款中增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。同年12月29日，七屆全國人大常委會根據憲法修正案通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，在《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。同時，為適應新形勢下土地管理工作的需要，對農村集體建設用地的審批、非法轉讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內容也進行了修改。我國《憲法》和《土地管理法》對土地使用制度改革的修改規定，奠定了這一時期土地立法的基調，那就是一切為土地使用制度改革服務。在此基礎上，國務院于1990年發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，管理城市土地的一部重要法律《城市房地產管理法》也于1994年7月正式出臺，該法對土地有償使用制度作了較為全面的規定。

第二次修訂：

1998年《土地管理法》修訂，適應了我國土地管理的新形勢。

隨著改革的深化和形勢的發展，1988年修改的《土地管理法》已經明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應社會主義市場經濟的需要。特別是20世紀90年代末期，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻，開發區熱、房地產熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。面對經濟形勢的變化，《土地管理法》呈現出了局限性，例如：對農用地轉為建設用地缺乏嚴格的法律限制、對土地違法行為缺乏強有力的法律監督體制和手段、對土地征用缺乏嚴格的法律限制且比較分散，以及對國有土地資源和市場管理缺乏明確的規定等等。在這種情況下，黨中央、國務院于1997年4月15日下發了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（即通稱的中央11號文件）。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，決定在凍結非農建設占用耕地的同時，完成《土地管理法》的修訂工作，同時也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999年1月1日施行。這次修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內容等方面對原法進行全面修訂的法律，是第一部經過全民討論、全國人大常委會三次審議的法律。《土地管理法》在修訂過程中，草案全文在社會上公開，廣泛征求意見，進行了全民討論，共收到人民來信675件，充分體現了立法的民主性。

第三次修訂：

2004年《土地管理法》修訂，進一步明確征地制度內涵。

2004年3月14日，全國人大第十屆二次會議通過的《憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用。”同年8月28日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。

《土地管理法》的現實與未來

自1986年以來，《土地管理法》作為我國土地管理的基本法和全面推進土地管理改革的綱領性文件，對我國土地法律制度的完善和土地市場的發育成長起到了基本保障作用。其歷史貢獻和現實作用都無法否認。我國的土地管理事業能夠從無到有、從小到大，能夠建立起遍布全國城鄉的土地管理網絡，可以說，《土地管理法》功不可沒。世界上沒有一成不變的法律，經濟和社會的發展要求我們不能回避現實中存在的問題，而是積極地推進土地使用制度改革，不斷完善《土地管理法》。

回顧20年間《土地管理法》實施的歷程，成績是輝煌的，它使我國的土地管理事業在極其復雜的歷史條件下和十分尖銳的人地矛盾中，用20年時間走完了西方發達國家上百年甚至幾百年的路。《土地管理法》的每次修改，都代表著一個經濟發展的階段，都表明著其不斷成長和完善的過程，并使得我國的土地管理在法制的軌道上平穩運行。在今后社會經濟發展的歷程中，《土地管理法》將繼續推動我國的土地管理事業向前發展。

1998年修訂后的《土地管理法》于1999年1月1日實施以來，在耕地保護、控制建設用地總量等方面取得了重大的階段性成效。但同時，隨著經濟的發展，經濟結構的不斷調整，用地需求的不斷擴張，《土地管理法》中的一些局限性也開始暴露出來，各類開發區遍地開花，地方政府低價出讓土地、圈占土地等現象又呈蔓延之勢，政府或政府部門土地違法案件仍居高不下，征地制度、農村集體建設用地流轉制度、土地規劃制度等亟待進一步完善。2004年10月21日，針對一些地方耕地被大量占用、在征地中農民利益受到損害等問題，國務院發布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，為今后的《土地管理法》修改提出了許多指導性原則。