4月29日，江蘇土地市場網暨江蘇省國土資源研究中心2007年度首次土地市場論壇在寧召開。論壇以“實施工業用地招拍掛，進一步推進土地資源市場化配置”為主題，針對當前我省在實施工業用地公開出讓中存在的問題進行深入研究和廣泛探討，對進一步推進我省土地資源市場化配置將產生積極的作用和影響。

　　改革開放以來，隨著城市化的迅速推進，我省城市建設用地呈快速擴張的趨勢。各地出于招商引資和發展經濟的考慮，工業用地普遍采取以協議出讓方式配置，相應也帶來了工業項目的低水平重復建設、工業用地粗放低效利用、用地結構及布局不盡合理等問題，經濟社會發展與土地供需矛盾突出。根據國務院2006年31號文件的精神，省政府適時出臺了《江蘇省工業用地招標拍賣掛牌出讓辦法（試行）》，并已于2007年2月25日發布實施，這在全國尚屬首家。該《辦法》的實施，將充分發揮市場配置資源的基礎性作用，有利于促進土地的節約集約利用，有利于調整產業結構和轉變經濟增長方式，有利于防止土地資產流失，有利于轉變政府職能和加強廉政建設，也是緩解建設用地供需矛盾，保障經濟社會發展和合理高效用地的有效途徑。

　　來自南京高等院校的專家、學者、政府部門的領導以及工業園區、金融投資、地產開發、中介評估機構等20多家單位的相關人士參加了論壇。論壇圍繞《江蘇省工業用地招標拍賣掛牌出讓辦法（試行）》的出臺，對該《辦法》進行解讀，并邀請專家、學者分別以“推進工業用地市場化配置對宏觀經濟的影響”、“推進工業用地市場化配置對產業用地結構和模式的影響”、“推進工業用地市場化配置對地價的影響”為題進行了研討。與會專家暢所欲言，發表了自己的觀點和意見。

　　南京師范大學土地資源管理系主任、教授、中國土地估價師協會常務理事、江蘇省土地估價協會副會長黃克龍教授認為：“房價決定地價”。

　　黃克龍教授表示，經濟學界公認的理論認為：地價高低是房價高低的結果，而不是原因。“商品房價格上漲是由地價決定，這個觀點是一種誤導，土地價格不能決定房價，但地價一定是由房價決定的。在決定房價的因素中，包括很多不規范的操作、成本增加等等，所以說依靠土地供應就能抑制房價是不可能的。”也就是說，房地產市場所決定的地價是一種需求價格；但由于土地的供給沒有彈性，又受政府壟斷，所以，土地的價格不僅是買方愿意購買的價格，也是賣方愿意出售的價格。

　　同時，黃教授指出：“地價要與位置比較才有意義”。地價離開位置是沒有什么意義的，“兩個不同的空間、區位是無法比較的，我們新街口是我們南京最繁華搜狗的地方，上海的南京路是最繁華的地方，這樣比較才是有意義的”。

　　黃教授還指出：“土地的價格不是由供地方式來決定的，而是由供求關系決定的，土地價格的水平主要是土地的區位來決定的。我們在土地估價的時候，有一句名言：影響地價的因素第一是區位，第二是區位，第三還是區位”。

　　黃教授認為：“房價高是住房結構供應不合理、信貸過度、開發商囤積等多方面原因造成的”。

　　首先，“房價高是住房結構供應不合理的結果”

　　黃克龍教授表示，政府應當保證居者有其屋，促進社會和諧。住房供應不僅是個市場問題，首先應該是一個社會問題，不能將所有房屋的供應全部納入市場。政府應在深入調查分析城市居民收入結構，住房實際需求結構的基礎上，將市場供應類住房和社會保障性住房區別對待，根據實際的需要，加大經濟實用房、廉租賃房的土地供應。

　　其次，“住房信貸過度助長了房價迅速上升”

　　黃克龍教授表示，由于我國傳統文化和市場的影響，加上宣傳的片面性，導致房價越漲居民越買。銀行從自身利益的考慮，在房地產市場火爆時，不加節制的發放住房信貸，有如火上澆油。為使住房消費回歸理性，國家應逐步從嚴發放住房信貸。控制住房信貸規模。

　　最后，“開發商囤積房源人為制造住房供應緊張，推動了房價迅速上升”

　　黃克龍教授表示，開發商囤積房源人為制造住房供應緊張是公開的秘密。住房作為民生之本不能等同于普通商品，少數開發商為一己之利囤積超作房產價格，應當嚴格管理，加以打擊。 　　

　　在論壇上，南京大學國土資源與旅游學系主任、教授、博導黃賢金教授圍繞“實施工業用地招拍掛，應建立工業用地儲備制度”這一論題，對工業用地市場特征、集約模式、主要背景和調控策略進行了論述。

　　黃賢金教授認為：“為積極促進工業用地市場化發展，充分發揮政府調控工業用地市場運行的職能，應該建立工業用地儲備制度”

　　黃賢金教授表示，因工業用地受到產業政策的影響，其市場化配置與經營性用地有所不同。目前，經營性用地的市場化配置經驗比較成熟，操作相對簡單，相應的經營性用地收購儲備制度比較完善。工業性用地的市場化配置是新生事物，在發揮市場機制在工業用地配置中的基礎性作用，積極促進工業用地市場化發展的同時，應當建立工業用地收購儲備制度。建立工業用地收購儲備制度可以增強政府對于工業用地市場的調控力度，抑制工業地產投機行為，促進工業用地集約利用，促進產業結構優化，促進工業布局的合理，平衡工業用地供求矛盾。

　　黃賢金教授認為，考慮到目前工業用地主要集中在市縣的工業園區，由市縣政府控制，因市縣區域小，宏觀調控的能力和產業結構調整的能力相對較小，因此，應當考慮建立省級工業用地收購備制度，收購全省閑置工業用地，不合產業政策的工業項目用地，區域布局不合理的工業項目用地，地價過低的工業項目用地，然后根據產業政策和產業區域規劃，統一向市場供應，真正實現政府通過土地調控閘門調控產業發展和區域經濟的目的。 　　

　　此次論壇還邀請到了南京農業大學土地管理學院吳群教授，他對“工業用地市場化配置對宏觀經濟的影響”進行了詳細的闡述。

　　他認為：“工業用地從非市場化的配置到準市場化的配置以及到現在市場化配置的趨勢是我們國家實施市場經濟的必然。江蘇省出臺了工業用地的招拍掛出讓的辦法，應該說是貫徹國家的宏觀調控政策的，是實現江蘇省又好又快發展的要求。但是現在討論工業用地招拍掛的出讓辦法他所產生的影響，或者說對產業經濟、地價的影響還有待于在時間當中進行觀察，這里也是一個預期”。

　　吳群教授表示，工業用地市場化的配置，以政府行政干預為主的機制，轉向市場機制為主的轉變。過去是以資供地，現在是自主選地。另外過去是協議低價的準市場配置到現在的市場化的配置，協議出讓的配置已經結束了。

　　吳群教授還對“工業用地市場化的配置對宏觀經濟的影響”進行了分類講解。

　　首先是總體的影響。工業用地市場化配置他的影響是全方位的。他對產業結構的布局，對投機與投資、對gdp的增長、對社會財富的增長、經濟的增長方式、市場經濟的體制、資源環境以及政府的行為都將產生很多的影響。

　　第二個對產業結構的影響，有利于產業的升值，包括經濟增長方式的轉變，我們通過實施這樣的政策，通過發改委、國土規劃、環保投資等部門加強對產業用地之前的審核，能夠確保我們產業政策的落實，有利于全省產業的升值。

　　吳群教授還表示，工業用地市場可能會出現的幾個問題。首先，工業用地的市場應該認為他是一個不完全競爭行為的市場，他與商業、住宅的用地公開市場不同，他有他的特殊性，這就要求我們制定政策的時候要做好考察，他的招拍掛的市場手段比一般性的商、住的用地招拍掛是不一樣的，他的工業用地項目的可替代性是非常差的，第二點，一些重大的工業項目具有唯一性，市場解決不了的必須通過政府干預，如果政府解決不了的由市場競爭決定。我們必須考慮這些，我們所實施工業用地招拍掛的范圍是什么，有沒有必要對產業進行細分？市場化的方式、程度怎么樣？進一步來看，市場化的配置前提是有足夠多的用地需求，但是由于工業自身擁有的特殊性，往往導致需求工業用地的人并不是很多。這是因為工業用地的產業性質、規模與原材料、流程、生產交易、環保要求等等非常具體。在區位的選擇等等方面的選擇性很強，甚至對區位選擇性要求也很強。所以造成工業用地不能和房地產等產業一樣存在比較充分的市場競爭。

　　第二個方面，工業用地市場化的配置，不必然導致投資成本的增加。也就是說工業用地市場化配置只是為工業地價提供了市場競價的機制、平臺，但是工業地價的高低主要取決于幾個方面，一個是產業用地的需求。如果說產業用地供不應求，那么一般會拉動工業用地的價格上漲，另外一個方面，產業的替代性。有些產業的替代性是很差的，是很難用競拍的方式確定他的價格的。另外，工業用地的市場化配置給開發商提供了公開、公平、公正的市場環境，這可能是以前市場環境所不具備的。一方面公開市場防止了暗箱、違規操作的行為，另外公開的招拍掛帶來的收益有利于加大工業用地配套的建設。這樣一些良好的軟、硬環境無疑會提高綜合的環境，應該說對開發商是非常利好的消息，有利于產業的集聚。所以我們可能也不用擔心地價的上漲、招拍掛門檻提高以后存在的產業轉移。

　　另外是工業用地市場化配置當中，還存在空間配置問題，因為不同的項目用地對用地產業空間布局要求是不同的，所以我們在園區規劃、產業政策方面、在推進土地的工業用地市場化配置進程當中必須考慮產業空間布局，防止產業布局的失控，影響整個區域經濟的協調發展。另外要考慮到用地的規模問題，過大的供應計劃是不利的，過小的供地可能也會影響產業的發展、產業的需求，這是一個“度”的問題。另外我們需要關注：是否會引起新一輪的不利影響，現行的財政制度、土地征收制度，市場化制度是非常受關注的。工業用地招拍掛以后，就可能有土地投機的行為他不是因為產品發展的目的，而是以投機為目的。因為大量工業用地的取得方式都是通過競爭。所以在過去十年當中，城鄉建設用地的增加，其中81％是來自耕地的占用，十五期間我們國家建設共占用耕地150萬畝，實際上我們國家產業的發展是以犧牲土地為基礎的，以廉價的土地、廉價的制造業來形成一個大工廠的。

　　吳群教授認為：“在進行工業用地招拍掛的時候，首先要設定土地利用的條件，加強對產業的引導；工業用地的供應應采取以公開市場為主，政府參與調節的供地模式；通過用地的預申請來推進土地市場化進程”。 　　

　　此次論壇，還得到了江蘇省國土資源廳相關處室的關注，江蘇省國土資源廳利用處處長宋玉波處長參會并給予了重要講話。

　　在論壇上，宋處長首先介紹了實施工業用地公開出讓制度的相關背景。

　　眾所周知，近年來，隨著我國經濟和社會的高速發展，工業化、城市化進程逐步加快，中國綜合國力明顯增強，城鄉面貌日新月異，人民生活水平顯著提高、普通百姓生活方式也正在發生深刻的變化，這一系列的輝煌成就已為世人所矚目。但在取得成績的同時，我們也清醒地看到，當前我國經濟社會的發展遇到了相當多的困難和難題，如資源約束、能源緊缺、環境惡化等。特別是在經濟快速發展的過程中，出現了“不穩定、不協調、不合理、不可持續”的嚴峻形勢，依靠投資拉動經濟增長的格局還沒有徹底改變，低水平重復建設與產業層次低下的問題還普遍存在，體現在國土資源上，則表現為城鄉建設用地規模迅速擴張、工業用地比重明顯過大，土地投入產出效益并不理想，土地供需矛盾相當尖銳，違法用地屢見不鮮等。如果這些問題，不能妥善解決，將會嚴重影響中國的糧食安全、經濟的運行安全、社會的和諧穩定。為此，黨中央、國務院高瞻遠矚，及時提出了“科學發展觀”的政治遠見，同時針對經濟發展在部分行業過熱的問題，采取經濟、行政、技術和法律等綜合手段，實施宏觀調控。其中，最重要的措施就是“收緊土地和金融兩個閘門，提高產業發展的門檻”，從2004年開始，在全國先后部署開展了“以清理各類開發區用地為主要內容的土地市場秩序整頓工作”、以“清理新開工項目為主體的投資秩序整頓工作”、以“保護環境、節能降耗為目的的清理小化工、小火電項目專項清理工作”、以“關注民生為目的的清理房地產市場秩序整頓”等多項行動，力求促進我國經濟增長方式的轉變和產業發展層次的提高，實現節能減排和資源節約，確保經濟和社會又好又快、可持續發展。

　　為進一步增強土地參與宏觀調控的作用，去年9月，國務院下發了31號文件，再次就實行最嚴格的土地管理制度提出了明確要求，同時為監督各地依法管地、用地，國家設立土地督察制度，在地方建立督察機構，并實行違法用地問責制，從而增強地方政府的責任意識、憂患意識和法律意識。同時，為促進產業結構調整，控制工業用地規模，31號文件還明確規定，要提高用地成本、全面推行工業用地公開出讓制度，該項制度現已寫進了全國人大剛剛通過的“物權法”中。目前，相關國家相關配套政策已陸續出臺。可見，黨中央、國務院對土地管理十分重視，這就要求我們必須從大局和長遠利益出發，將思想統一到黨中央、國務院決策部署上來，努力工作，切實做好工業用地公開出讓工作。

　　其次講解了我省推行工業用地公開出讓制度的重要意義

　　目前，我省經濟和社會發展的形勢和全國一樣，近10年來，江蘇經濟持續保持2位數的增長速度，到2005年已經提前5年基本實現了2010年規劃發展目標，現已進入“全面達小康、建設新江蘇”新的發展階段。而與此同時，江蘇經濟發展所遇到的問題也和全國基本一樣，所不同的是，江蘇人多地少，人地矛盾更加突出，至2005年年底江蘇預留2010年規劃發展空間也已基本用完。現時我省人均耕地已不足0.97畝，接近聯合國糧農組織確定的0.8畝人類生存發展的警戒線。而考量我省經濟發展狀況，也存在諸多問題，一是一、二、三產業結構不協調，在土地上表現為工業用地比重明顯偏重，近年來工業年度年度用地總量占年度總用地量一直保持在58%的比例；二是經濟運行的總體水平不高，仍然處在低成本擴張階段，在土地上表現為投入產出效益極不平衡，南北差距很大，不少開發區產業雷同，企業缺少市場競爭力和發展后勁；三是土地閑置浪費、低價出讓土地的現象在一些地方還較為嚴重，因此，在我省轉入工業化轉型、城市化加速、市場化完善和國際化提升互動并進的重要時期，必須要盡快調整產業結構，提升產業發展水平，走新型工業化發展道路。可以說，實行工業用地公開出讓制度，不僅僅是中央加強土地調控的重要舉措，而且也是我省城市化、工業化進程的內在要求。通過這項制度的實施，形成一種倒逼機制，不僅可以充分發揮市場配置資源的基礎性作用，而且有利于促進土地的集約節約利用，有利于調整經濟結構和轉變經濟增長方式，有利于防止和減少土地資產流失，有利于轉變政府職能和加強廉政建設，同時也是緩解我省建設用地供需矛盾的有效途經之一。因此。我省實行工業用地公開出讓，不僅具有很強的現實意義，對未來發展也具有深遠的歷史意義。

　　省委、省政府對推行工業用地公開出讓制度十分重視，國務院31號文件下發后，就要求我廳盡快研究貫徹意見。我省在利用市場機制配置土地資源方面一直走在全國前列，早在2001年，我省就在全國率先開展經營性用地公開出讓制度，比國家推行經營性用地公開出讓制度早了1年時間，而實行工業用地公開出讓，我省已有部分地區在31號文件下發前就已進行嘗試，并取得了成功。所以，省國土資源廳在總結以往工作實踐的基礎上形成的《江蘇省工業用地招標拍賣掛牌實施辦法》很快得到了省政府批準，2007年2月25日省政府辦公廳正式行文，發布施行，這在全國也是第一家出臺工業用地公開出讓具體操作辦法的省份。《辦法》的出臺，標志著江蘇工業用地供應已全面進入公開出讓的軌道。

　　最后，簡要介紹了我省工業用地公開出讓辦法的主要特點

　　實行工業用地公開出讓，是深化國有土地使用制度改革的又一重大突破，將徹底改變工業用地以協議方式供地的格局。這就要求我們要按照“公平、公正、公開”的市場原則，調整原有工業用地供應程序。但我們也注意到，工業用地由于涉及門類多、行業特點強，比經營性用地更加復雜。為此，我們在制定“實施辦法”時，在充分考慮到工業用地特殊性的基礎上，本著“程序嚴謹、操作簡便、信息透明、結果公正”的指導思想，有針對性地設計操作程序。我省“實施辦法”具有以下幾個方面的特點：

　　一是為了增強工業用地供應的前瞻性和主動性，《辦法》規定各地要按照“十一五”發展規劃確定的發展目標，科學合理地編制符合本地特點的產業發展規劃，在此基礎上，按照市場導向和時序安排制訂年度工業用地公開出讓計劃，并向社會予以公布。公布公開出讓計劃，就是為招商選資提供用地指南和信息。

　　二是《辦法》根據現時工業用地的具體情況，為投資者提供了取得土地的兩種路徑。一種是地方政府根據產業發展要求，主動設定土地使用條件，編制公開出讓方案，通過市場公開選擇符合條件的投資者；另一種是投資者可以根據政府發布的公開出讓計劃提出用地預申請，地方政府根據其提出的用地預申請對照產業發展要求，有針對性地設定土地使用條件、編制公開出讓方案。在公開、公平、公正的市場競爭條件下，一般情況下，該投資者是能取得屬意的工業用地。

　　三是為了做好與現行工業項目基本建設審批程序的銜接，《辦法》將工業項目建設程序由原來的“先立項、后供地”調整為“先供地、后立項”，大大簡化了審批環節。同時，為了提高政府相關部門的工作效率，《辦法》還規定了工業項目立項審批和環境評價的時限，在一定程度上也降低了投資者不必要的行政審批成本和投資風險。

　　四是為了強化工業用地批前、批中、批后各個環節的監管，“辦法”要求各職能部門要強化工業用地全程跟蹤管理，實行工程竣工驗收制度。目的就是為了規范土地使用者的用地行為，防止資本惡意并購、壟斷并購等惡意圈占土地現象的發生，確保我省經濟和社會健康發展。 　　

　　另外，江蘇省國土資源廳利用處吳飛教授還對《江蘇省工業用地招拍掛出臺辦法（試行）》進行了詳細的解讀，使與會人員更加清晰、更加深刻的認識了我省實施工業用地招拍掛的意義和細則。

　　四小時的論壇很快就結束了，但帶給行業內的思考卻是深刻的。