閱讀提示：新《土地管理法》修改的一大亮點就是確立了公共利益作為征收前提條件的法定地位。成片開發是《土地管理法》確立的六大公共利益情形之一，這是充分考慮我國經濟社會發展階段、具有我國特色的立法設計。與其他以具體項目為基礎的公共利益類型不同，成片開發征收規模更大，涉及的群眾利益更廣，矛盾也更為復雜。因為是新生事物，目前國內外尚無可資借鑒的成熟案例，因成片開發導致的行政爭議如何處置，就成為一個亟待深入研究的法律問題。對此，業內人士結合工作實踐以土地征收成片開發方案批復行政復議案為基礎，對其可救濟性進行了探討，以供參考。

崔 娟 劉愛民 齊曉宇

    【基本案情】

    2021年8月25日，經江蘇省人民政府批準，江蘇省自然資源廳作出《關于批準淮安市清江浦區2021-01號等8個土地征收成片開發方案的函》，同意淮安市8個土地征收成片開發方案。2021年11月8日，高某某等人認為該成片開發方案認定事實不清，程序違法，向江蘇省人民政府提出行政復議，請求確認蘇自然資源函〔2021〕964號違法并予以撤銷。

    【爭議焦點】

    關于土地征收成片開發方案批復是否屬于行政復議受案范圍，審理中有兩種意見：一種意見認為屬于行政復議受案范圍。理由為批復作出后已向社會進行公示，該批準行為可以視為一個已經成熟且對外已發生效力的具體行政行為，對申請人權益產生直接影響，應當進行審查。另一種意見認為不屬于行政復議受案范圍。理由為經批準的成片開發方案并不是一個成熟的行政行為，并非直接適用于土地財產權益類的決定。是否批準征收首先要審查是否符合公共利益，批復只是征地的一個前置性過程行政行為，土地征收成片開發方案批復強制性內容并未對土地權利人產生直接影響，必須通過后續的土地征收等行為才能確定。土地權利人認為該批復違法，可以依法對土地征收等行為實施救濟。

    【復議結果】

    復議機關認為，屬于行政復議受案范圍的行政行為，應當是行政主體直接設定行政相對人權利義務或對行政相對人權利義務產生直接影響的行為。土地征收成片開發方案批復是后續征地行為符合公共利益的依據，并非直接適用于土地財產權利的決定，對申請人的權利義務不產生直接影響。因此，案涉批復不屬于行政復議受案范圍，申請人的行政復議申請不符合行政復議受理條件，遂作出駁回申請人行政復議申請的復議決定。

    【分析】

    案涉情形是否屬于行政復議受案范圍，法律法規沒有明確規定，現實中亦無既定案例可供借鑒，需從理論角度進行分析。筆者認同行政復議決定的觀點，即土地征收成片開發方案批復不屬于行政復議受案范圍。

    成片開發方案批復對土地權利人利益不產生直接影響

    一是成片開發方案批復僅僅系對是否屬于公共利益的初步判斷和抽象判斷，具有宏觀性。根據《土地管理法》第二條第四款的規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。根據《土地管理法》第四十五條的規定，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地屬于公共利益。《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5號）明確土地成片開發是指在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。土地征收成片開發方案應當包括成片開發的位置、面積、范圍和基礎設施條件等基本情況；必要性、主要用途和實現的功能；擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃；開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例；土地利用效益以及經濟、社會、生態效益評估等五項內容。因此成片開發方案涵括的是縣（市、區）轄區內多個地塊，主要考量的是土地區位、地類及比例（公益用地）及效益等宏觀因素，地塊以及被征收人尚未具體化，此時的審查是對其是否符合公共利益的初步判斷和抽象判斷。

    二是成片開發方案批復后權利仍處于可流動狀態，尚未受到法律約束。成片開發方案批復后，成片開發片區內地塊是否啟動征收、征收時間、范圍、數量，甚至成片開發方案本身是否有調整都處于待定狀態。國家征收權是否啟動以是否征收預公告發布為標志。根據《土地管理法實施條例》第二十六條的規定，自征收土地預公告發布之日起，任何單位和個人不得在擬征收范圍內搶栽搶建；違反規定搶栽搶建的，對搶栽搶建部分不予補償。該規定實質上就是明確征收預公告的保全效力，土地預公告發布后被征收人和被征收財產的范圍才得以確定，也即哪些土地要被征收、涉及哪些被征地農民才最終得以具化。反推之，在具體地塊征收土地預公告發布前，土地的權屬、地類、房屋以及青苗等地上附著物、集體經濟組織成員都處于可流動、可變更狀態。因此，基于兩種情形下的待定狀態，可以看出，僅僅只有成片開發方案批復時，申請人的權利義務并未受到實際影響，不具有權利救濟的現實性。

    土地征收批復是對被征收人利益產生直接影響的行政行為

    土地征收批復需要滿足公共利益、正當程序和公平補償三大法律要件，是對三個法律要件的整體判斷。公共利益只是征收批準的前提條件之一，個案征收中對公共利益這一前提條件的審查系對是否屬于公共利益的最終判斷和具體判斷。根據《土地管理法實施條例》第三十條的規定，縣級以上地方各級人民政府完成本條例規定的征地前期工作后，方可提出征收土地申請，依照《土地管理法》第四十六條的規定報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府應當對征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規定的為了公共利益確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進行審查。《江蘇省自然資源廳關于批準淮安市清江浦區2021-01號等8個土地征收成片開發方案的函》也明確指出，在土地征收成片開發實施過程中，方案所含各開發片區的公益性用地比例不得降低。不符合上述要求的，不得批準該開發區片區所涉地塊土地征收。因此批準機關在批準土地征收前，需要對具體地塊征收是否屬于公共利益進行二次審查。如果屬于成片開發公共利益類型，由于此時征收時間節點、范圍、地塊、數量和被征收人范圍均已確定并固化，因此對是否屬于公共利益的二次審查是對成片開發具體征收行為中公共利益的最終判斷和個案判斷。成片開發方案內地塊只有在符合具體公共利益且個案征收取得批準后方對申請人的權利義務產生實際影響，方具有權利救濟的現實必要性。征收批復作出后，前期簽訂的征收補償協議方才生效，具體到每一個農戶應當給付的征地補償費用才能最終確定。如果被征收人認為其合法權益受到侵害，可以就征收批復提起行政復議予以救濟。

    允許對成片開發方案批復予以救濟不具有經濟性

    多階段行政行為有先階段行為和后階段行為之分，對外發生法律效力的行為應該是最后階段的行為，先階段行為實質上屬于內部意見的交換，但是先階段行為對后階段行為具有約束力。一般情況下，行政相對人對多階段行政行為不服的，應當對最后階段的行政行為行使救濟權，但是無論是復議機關還是審判機關，對多階段行政行為的審查應覆蓋各個階段的行政行為。這種制度設計符合救濟的經濟性原則。因為如果允許對多階段行政行為的每一個階段都行使救濟權，這會導致行政機關的每個行為都要接受復議機關和審判機關的多重審查，對前一個階段的審查尚未終局，后一階段的行政行為就很難有效開展，這會導致巨大的決策成本，與行政內在的對效率的追求相悖；行政相對人也需要對每一個階段的行政行為行使救濟權才能保障自己的合法權益。如果僅允許對行政相對人對最后一個階段行政行為行使救濟權，但又要求審判機關或復議機關對所有階段的行政行為進行全面審查，這就在減少行政機關和行政相對人訴累的同時，又充分保障了行政相對人的合法權益受到全面救濟的機會。

    土地征收是典型的多階段行政行為。土地征收包括多達十幾個階段，如果允許行政相對人對每一個階段都行使救濟權，則會導致正常的征收程序被完全破壞，不符合救濟制度設計的初衷。特別是如果允許行政相對人對征收最前端的成片開發方案批復行使救濟權，會導致正式的征收程序尚未啟動就將面臨大量的行政爭議。而對征收批復這一末端的結論性載體提起行政復議，復議機關則需要對包括成片開發方案批復在內的所有階段的行政行為進行審查，只要一個階段的行政行為存在瑕疵，就可能面臨征收批復被確認違法甚至被撤銷的法效果，這無論是對行政相對人、征收機關還是復議機關，都是多贏的。

    綜上，土地征收成片開發方案批復對申請人的權利義務不產生實際影響，不屬于《行政復議法》第二條、第六條和《行政復議法實施條例》第二十八條規定的行政復議受理范圍。（作者單位：江蘇省自然資源廳）

——2022年6月1日《中國自然資源報》法治版