1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過并頒布我國首部專門調整土地關系的大法——《中華人民共和國土地管理法》。為紀念這個在新中國歷史上意義深遠的重要事件，1991年5月24日,國務院常務會議決定，從1991年起，把每年6月25日即《土地管理法》頒布日期確定為全國土地日。 

　　節約集約一直貫徹在中國的土地政策中。據統計，截至目前，在30個全國土地日宣傳主題中，包含節約集約關鍵詞的達12個；黨的十八大以來的8個全國土地日宣傳主題，包含節約集約關鍵詞的多達6個。 

　　30年來，伴隨自然資源主管部門職能、職責的調整，節約集約用地從理念、內涵到路徑，不斷升級迭代，成為自然資源部門履職盡責的永恒主題。 

　　理念迭代 

　　從數量節約到質量和效率提升 

　　1986年版《土地管理法》首次明確，國家建設和鄉鎮村建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。“節約使用土地”的理念，首次以法律的形式加以固化。 

　　第一個全國土地日的宣傳主題為：土地與國情。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發展中大國，這是我們的基本國情。基于這樣的國情，提升用地效率和用地水平，是自然資源主管部門的重要職責和使命。 

　　1986年版《土地管理法》頒布以來，特別是1991年全國土地日設立以來，作為當時的自然資源主管部門之一，原國家土地管理局在履職盡責過程中，堅持踐行節約集約理念，出臺了《土地利用總體規劃編制審批規定》《土地違法案件查處辦法》等政策，以土地利用總體規劃為引領、以土地執法為保障，確保節約集約理念落地生根。 

　　1998年，原國土資源部組建。彼時，隨著經濟的高速發展，建設用地需求大增，土地供需矛盾日益突出，用地理念從“節約使用土地”向“節約集約用地”轉變。1998年6月25日，第8個全國土地日宣傳主題為“土地與未來——集約用地，造福后代”。這是節約集約理念首次在全國土地日宣傳主題中亮相。 

　　原國土資源部組建以來，國家層面，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》先后印發，節約集約理念得到進一步強化。部門層面，原國土資源部先后出臺《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》《節約集約利用土地規定》等政策，推動節約集約從理念走向實踐。 

　　黨的十八大以來，尤其是自然資源部組建以來，節約集約理念加速迭代。《節約集約利用土地規定》于2014年5月22日公布后，根據2019年7月16日自然資源部第2次部務會議《自然資源部關于第一批廢止和修改的部門規章的決定》作出修正，把自然資源部組建以來在土地節約集約利用方面成功的實踐做法上升為規章，其中一大亮點是將“增存掛鉤”機制納入規定。 

　　《節約集約利用土地規定》首次以部門規章形式，明確了節約集約用地的內涵——本規定所稱節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。 

　　“提高土地節約集約利用水平”也首次在新《土地管理法》中出現。同時，新《土地管理法》規定，國家建立國土空間規劃體系。編制國土空間規劃應當堅持生態優先、綠色可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和布局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。這一規定，將節約集約理念從土地利用規劃延伸到國土空間規劃，從著眼于提升用地水平的微觀目標，轉向服務生態文明和高質量發展的宏觀目標。 

　　作為生態文明建設的主力軍，自然資源部門堅持黨中央精神、國家立場，立足部門“兩統一”職責，圍繞自然資源要素市場化配置、國土空間用途管制和生態保護修復等方面，貫徹落實節約集約理念，從更高維度充分顯化節約集約理念對生態文明和高質量發展的服務效能。 

　　內涵迭代 

　　從面向土地到面向生命共同體 

　　生態文明建設和高質量發展的理念要求節約集約的內涵迭代。 

　　習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖草進行統一保護、統一修復是十分必要的。 

　　這個部門，就是自然資源部門。隨著自然資源部及各地自然資源主管機構的組建，節約集約的內涵不斷迭代、深化。 

　　生命共同體的理念要求節約集約必須從單純面向土地，迭代到面向生命共同體。 

　　生態足跡理論揭示，人類的衣、食、住、行等生活和生產活動，都需要消耗地球上的資源，并且產生大量的廢物。生態足跡理論通過土地和水域的面積，估算人類為了維持自身生存而利用自然的量，從而評估人類對地球生態系統和環境的影響，即在現有技術條件下，某一人口單位（一個人、一個城市、一個國家或全人類）需要多少具備生產力能力的土地和水域，來生產所需資源和吸納所衍生的廢物。 

　　在生態足跡計算中，各種資源和能源消費項目被折算為耕地、草場、林地、建筑用地、化石能源土地和海洋（水域）6種生物生產面積類型。如一個人的糧食消費量可以轉換為生產這些糧食所需要的耕地面積，所排放的二氧化碳總量可轉換成吸收這些二氧化碳所需要的森林、草地或農田的面積。 

　　生態足跡可形象理解為人類資源消耗的“大腳”，踏在地球上留下的腳印大小。基于此，只有從生命共同體的視角去踐行節約集約，才能裹住透支資源的“大腳”，系統性實現土地的節約集約利用。而唯有裹住透支資源的“大腳”，高質量發展才有堅實保障。黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。 

　　圍繞服務高質量發展，自然資源部門從2014年開始，部署開展全國城市建設用地節約集約利用評價工作，決定用5年時間開展全國80%地級以上城市和60%縣級市建設用地節約集約利用評價工作。總體來看，2014年~2016年，參評城市國土開發強度從6.85%上升至7.02%，城鄉建設用地人口密度從4665人/平方公里下降到4613人/平方公里，地均GDP由201.1萬元/公頃提高到222.2萬元/公頃，地均固定資產投資由125萬元/公頃增至152.3萬元/公頃，單位GDP地耗從11.1公頃/億元下降到9.07公頃/億元，單位固投地耗由1.2公頃/億元減少到0.8公頃/億元，集約用地水平逐年提高，有力助推了全要素生產率提升和經濟高質量發展。 

　　路徑迭代 

　　從聚焦用地到踐行“兩統一” 

　　節約集約理念和內涵的迭代，催生了節約集約路徑的迭代。 

　　黨的十九大報告指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理。“統籌山水林田湖草系統治理”，是節約集約路徑迭代的方向性指引。 

　　自然資源部組建以來，立足“兩統一”職能，圍繞“統籌山水林田湖草系統治理”，對節約集約路徑進行了系統性重構。一方面，立足統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，推動《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》《關于海域、無居民海島有償使用的意見》等政策的出臺，通過加快推進自然資源要素市場化配置，構建保障節約集約的市場機制。 

　　另一方面，圍繞統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，推動《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等政策出臺，印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施辦法》《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》等文件，構建保障節約集約的規劃管制和生態修復機制。 

　　新冠肺炎疫情發生以來，自然資源部第一時間下發通知要求，做好疫情防控建設項目用地保障工作，同時印發2020年扶貧工作要點，支持貧困地區編制村莊規劃，挖掘土地優化利用脫貧的潛力。新增建設用地計劃、城鄉建設用地增減掛鉤計劃、工礦廢棄地復墾利用計劃向貧困地區傾斜。貧困地區開展增減掛鉤產生的節余指標以及貧困地區開展工礦廢棄地復墾利用產生的節余指標，可在省內流轉使用。一系列因應形勢的用地政策，為實現“六穩”“六保”、決戰決勝脫貧攻堅提供了堅實支撐。（來源：中國自然資源報）