對省政協第十三屆一次會議第0757號提案的答復(關于進一步開發城市地下空間，解決城市中心擁堵問題的提案)

      李建春委員：
      您提出的關于進一步開發城市地下空間，解決城市中心擁堵問題的提案收悉，現答復如下：
      我們高度贊成您的建議。科學合理地開發利用城市地下空間，是緩解城市人地緊張矛盾、提高城市空間資源利用效率、促進土地節約集約利用，解決城市中心擁堵問題的重要手段。為此，近年來我們主要開展了以下工作：
      1、在全國較早出臺省級地下空間開發利用促進政策
      我省地下空間開發利用有著良好的工作基礎，已經建立了較為完善的地下空間規劃、建設、管理制度體系，建設規模和建設水平一直位居全國前列。隨著城鎮化快速推進、城市出行機動化趨勢和土地資源緊張等多方面因素影響，地下空間在我省城市發展中的重要性日益凸顯。為進一步推動地上地下空間復合利用，2020年省政府在全國較早出臺《關于加強城市地下空間開發利用的指導意見》（蘇政辦發〔2020〕58號），從地下空間資源調查、空間規劃、權屬制度、規劃建設管理、安全利用等方面提出了系統性的政策要求。
      2、逐步建立較為完善的地下空間規劃管理體系
      地下空間開發利用一直都是國土空間規劃關注的重點。早在2010年，為超前應對機動車增長、地下交通和高層建筑建設需求，我省就部署各地加強城市地下空間規劃管理工作，相繼出臺《江蘇省城市地下空間開發利用規劃編制導則》《江蘇省城市地下空間開發利用“十三五”規劃》等配套政策，指導各地建立了覆蓋宏觀（總體規劃）、中觀（專項規劃）、微觀（詳細規劃）的地下空間規劃體系，著力推動地下空間資源有序開發利用。
      中央提出建立國土空間規劃體系的要求后，我廳要求各地依據國土空間總體規劃，因地制宜編制完善城市地下空間開發利用專項規劃，合理確定開發利用目標與戰略，統籌安排各類地下設施和項目布局。特別是城市中心區、交通樞紐、地鐵站點周邊等重點地區，要加強地上地下一體化綜合規劃，高效整合利用地下空間資源。在詳細規劃中要加強專項規劃落實，明確各類用地的地下空間開發利用具體要求。
      3、加強城市綜合交通和地下空間的統籌規劃
      城市交通一直都是國土空間規劃的重要內容，做好地下空間開發利用也是解決城市交通問題的重要手段。城市交通問題雖然表面上是機動車迅速增長帶來的交通擁堵，但根源上是城市用地布局和交通路網通行能力不匹配，以及各類交通方式缺乏綜合統籌和合理分工等原因。為此，我們早在2005年就著手加強城市綜合交通規劃管理工作，通過出臺多版《江蘇省城市綜合交通規劃編制導則》，指導各地結合國土空間總體規劃（含原城市總體規劃）同步編制城市綜合交通規劃，明確城市交通發展戰略，加強各類交通方式協調，優化城市路網結構，促進城市空間布局與交通路網相銜接。
      此外，我們積極指導符合要求的城市編制城市軌道交通線網規劃，促進軌道交通規劃建設與城市人口分布、空間布局、地上地下空間利用相協調。重視發揮軌道交通對緩解城市交通擁堵、帶動地下空間開發的重要作用，加強站點地區地上地下空間整體規劃，推動“立體樞紐”建設。
      4、積極推進城市停車問題系統治理
      地下停車是城市地下空間開發的主要用途。蘇政辦發〔2020〕58號文明確各地要以加強地下停車設施建設為重要抓手，多措并舉加強城市停車治理，提高城市道路通行能力，著力改善步行、自行車出行環境。為深入解決群眾“急難愁盼”的停車難問題，省住房和城鄉建設廳自2018年起牽頭組織實施“停車便利化工程”，通過出臺政策措施、加強監督指導，指導各地加強地下空間的停車功能，不斷推動城市停車難、停車亂問題逐步緩解。如為緩解學校、醫院、景區等重點區域停車矛盾，積極指導各地開發地下空間資源，建設學校地下“接送中心”、沉井式停車庫、人防工程停車場等。5年來全省累計增加公共停車泊位近100萬個，有效改善了老舊小區內部停車及周邊交通狀況。
      5、推動人防工程“平戰結合”發揮綜合效益
      省國防動員辦公室（省人防辦） 充分發揮部門特點，合力推動地下空間開發利用。2016年提請省政府辦公廳出臺《關于推動人防工程建設與城市地下空間開發融合發展的意見》，2019年出臺《江蘇省城市人民防空工程專項規劃編制導則》，指導各地嚴格落實結建政策和地下空間兼顧人民防空的要求，合理布局人防工程，提高人防工程綜合利用效率。指導各地通過結合城市廣場綠地、老舊小區改造修建地下停車場，結合火車站、汽車站、地鐵等交通樞紐修建地下換乘停車設施，結合城市中心城區修建綜合性地下交通、商業和停車設施，結合中小學操場等空間修建地下接送和停車場等方式，促進人防工程“平戰結合”使用。積極推進人防工程停車位開發利用,推行人防工程智慧停車服務和共享開放。政府投資建設的公共人防工程，主動接入省、市兩級停車信息管理平臺,依法依規向社會公開人防工程停車場位置、泊位等實時信息,提高人防工程停車周轉率。
      6、加強城市地下基礎設施建設管理和安全運行
      城市地下空間是各類市政管線等基礎設施的主要載體，是城市安全運行的“生命線”。為規范地下基礎設施建設管理，2020年以來，省住房和城鄉建設廳牽頭組織開展城市地下管網專項整治活動，印發《江蘇省加強城市地下市政基礎設施建設工作方案》，推動市政基礎設施建設與地下空間開發同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收，推廣地下空間分層使用，提升城市地下市政基礎設施安全韌性。組織試點城市推進城市生命線安全工程建設，按照“綜合監管+智慧監測”思路，運用物聯網、云計算、大數據等信息技術，提高城市基礎設施本質安全和數字化、智慧化治理服務水平。
      7、完善產權制度促進地下空間“資源”變“資產”
      為激發市場活力推動地下空間開發利用，保障地下空間建設主體和產權主體權益，我們持續建立健全城市地下空間權屬管理和有償使用制度。蘇政辦發〔2020〕58號文細化了地下空間建設用地使用權設定、有償使用、確權登記、權屬交易等具體要求，明確開發利用城市地下空間，應當依法取得地下空間建設用地使用權。各地可依據國土空間規劃設立地下空間建設用地使用權，并納入土地有償使用合同或劃撥決定書。地下空間所涉建設用地使用權、建（構）筑物所有權、地役權、抵押權以及其他不動產權利可依法辦理不動產登記，登記后可依法轉讓、出租和抵押。
      您提出的建議很重要，對我們推進相關工作很有指導意義。如您提出建立地下空間生態圈，實現地下陽光、空氣、水和植被的自循環，實現地下空間碳中和，很有創新性、前瞻性。您提出的關于南京市交通擁堵問題和治理建議，我們將在結合指導《南京市國土空間總體規劃（2021-2035）》《南京市城市綜合交通規劃（2021-2035）》等工作中，向南京市做好相關建議告知和規劃審查。
      今后，我廳將結合您的建議，按照省政府有關工作部署，進一步加強城市地下空間開發利用和城市交通擁堵系統治理，計劃主要開展以下工作：
      1、加強規劃引領提升地下空間開發利用水平
      指導各地科學編制城市地下空間開發利用規劃、城市綜合交通規劃等相關規劃，充分發揮地下空間在拓展城市發展空間、緩解城市交通擁堵、增強城市綜合承載能力、保障基礎設施運行等方面的重要作用。推動地下空間實現分層規劃和利用，優先安排市政基礎設施以及交通、人防、綜合防災等公共服務和公益性設施，做好城市深層地下空間統籌規劃。緊密結合軌道交通、新區開發和城市更新等工作加強重點地區地下空間開發利用，建立地上地下立體綜合交通網絡。
      2、積極推進地下基礎設施綜合管理信息平臺建設
      指導各地建立完善城市地下市政基礎設施綜合管理體系和建設協調機制，提升城市地下市政基礎設施及地下空間安全韌性水平。加強城市地下空間信息化系統、智能運維系統的開發和運用，加快推進全省城市生命線安全工程建設，形成全省監管“一圖覽”、“一網管”，建立風險識別、預警研判、分級處置、閉環管理的制度體系，以及配套運行管理維護機制。
      3、推進城市地下停車設施建設
      繼續推進實施 “停車便利化工程”，開展停車治理長效機制研究和重點區域停車綜合治理。在做好居住、商業等配套地下停車場規劃建設的基礎上，加強地下公共停車設施建設，結合廣場、學校操場、公交場站等公共設施建設地下停車場，繼續推動停車設施“補短板”。推進人防工程建設與城市建設深度融合發展，切實提高人防工程綜合利用效率。力求在城市中心區、人員密集區、交通擁堵區、軌道交通站點等重點區域，規劃、儲備、建設一批自建人防工程項目，平時優先考慮作為城市公共停車設施。
      衷心感謝您對自然資源管理工作的關心、理解和支持，懇請繼續對我們工作多提寶貴意見和建議。
 
 
 
 
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                                    江蘇省自然資源廳
                                    2023年6月10日