【案例】

    2005年7月，某市一工業企業以1000萬元的價錢通過協議出讓方式取得某國有土地使用權，并與市國土資源局簽訂了出讓合同，取得的土地面積為3500平方米，其中應動工開發建設總面積為3000平方米，總投資額為1.5億，并于當月取得了建設用地批準書。該企業隨即開始動工建設，但由于資金問題，在投入3000萬元，已動工建設900平方米后，自2006年7月起自行停止了建設。由于這塊土地長期得不到開發利用，市國土資源局先后兩次發文通知該企業到該局進行處理。在2008年8月，市國土資源局對該企業做出無償收回閑置土地的處罰。該企業不服，認為企業在土地取得和土地開發上已投入總計4000萬元，并已建設900平方米，應不屬于閑置土地。

    【疑惑】

    閑置土地應當如何認定？對閑置土地應當如何處理？該市國土資源局對該企業的處罰是否正確？

    【解析】

    本案主要涉及閑置土地的認定和處置問題。

    近年來，土地供需矛盾逐年加大，保護耕地的壓力越來越大，依法處置閑置土地，進而盤活閑置土地，實現節約集約用地，被提上重要日程。關于閑置土地的規定，除1999年國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第5號）外，2004年，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），要求嚴禁閑置土地。2007年5月，國務院辦公廳轉發建設部等九部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國辦發〔2006〕37號），要求加大對閑置土地的處置力度。9月，國土資源部下發《關于加大閑置土地處置力度的通知》，提出土地閑置費按最高限收取。2008年1月，國務院出臺《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），要求嚴格執行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價。9月，國土資源部下發《關于進一步做好閑置土地處置工作的意見》（國土資發[2008]178號），要求抓緊開展閑置土地的處置和利用工作。這一系列政策的出臺，表明盤活閑置土地的重要意義和國家處置閑置土地的決心。

    關于閑置土地的認定。《城市房地產管理法》第25條規定，以出讓方式取得土地使用權進行了房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的動工開發日期進行開發建設，超過合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因為不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工遲延的除外。《閑置土地處置辦法》第2條規定，本辦法所稱的閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。這里“規定的期限”是國有土地有償使用合同約定的動工開發建設日期，或建設用地批準書規定的動工開發建設日期。

    根據《城市房地產管理法》和《閑置土地處置辦法》的規定，閑置土地的構成要滿足三個要件：一是依法取得土地使用權后，未按照規定的動工開發建設日期開發建設；二是未經原批準用地的人民政府同意而閑置土地；三是土地閑置的原因不是由于不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工遲延的。因此，以下四種情形應當認定為閑置土地：一是超過國有土地有償使用合同約定的動工開發建設日期，或者超過建設用地批準書規定的動工開發建設日期的；二是國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工建設的；三是動工開發建設但開發建設的總面積不足應動工開發建設總面積的1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，且未經批準中止開發建設連續滿1年的；四是法律、行政法規規定的其他情形。

    按照國土資源部《關于閑置土地處置有關問題的復函》（國土資廳函〔2001〕30號），“應動工開發建設總面積”是指土地使用者依照土地使用權出讓合同的約定和規劃設計條件，應當在規定時間內完成開發建設的土地面積，“開發建設的總面積”是指“應動工開發建設總面積”中土地使用者已經進行實際投資開發建設的土地面積，“應投資額”是指土地使用者直接投入用于土地開發的資金總額，不包括取得土地使用權的費用，“已投資額”是指土地使用者已經投入用于開發建設的資金總額。

    本案中該企業雖已動工建設，但其開發建設的面積900平方米不足應動工開發建設總面積3000平方米的1/3，已投資額3000萬（不包括取得土地的費用）也不足總投資額1.5億的25%，并且自2006年7月起，該企業未經市國土資源局同意即中止開發建設已連續滿一年以上，因此，該土地應認定為閑置土地。

    關于閑置土地的處置。《閑置土地處置辦法》的立法精神是盤活閑置土地，促進土地的高效合理利用。因此，除未使用土地或未動工開發滿2年的土地應當無償收回外，可以采用以下方式處置：一是延長開發建設時間，但最長不得超過1年。對已繳清土地價款及相關費用且符合土地利用總體規劃和城市總體規劃要求，在近期有意動工建設的，收取閑置費的同時，可以延長開發建設時間，延長的時間從批準延長之日算起。二是安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的，由政府收取增值地價。三是政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設。四是政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償。五是土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還給政府，原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。

    《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）重申：土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價。

    依照以上規定，本案中該企業的土地閑置已滿2年，依法應當無償收回，市國土資源局的做法是正確的。但值得注意的是，各級國土資源管理部門在依法處置閑置土地的同時，要注意與用地者的溝通協調工作，這也是閑置土地能否順利處置的關鍵所在。