【案例】

　　2003年3月，甲鎮政府以行政命令的方式，征用了本鎮乙村耕地10畝，并簽定了征地補償協議。甲鎮政府對此塊土地進行平整后，興建了一座化工廠，該化工廠為甲鎮所屬的鄉鎮企業，有獨立的法人資格。2007年5月，該化工廠破產，廠房一直閑置。2007年底，甲鎮政府招商引資引進丙廠，甲鎮政府將原化工廠使用的土地以及廠房租賃給丙廠使用，租期10年。2008年7月，當地國土資源局巡查發現后，對此違法案件進行了調查取證，但不知如何處罰。

　　【疑惑】

　　1、甲鎮政府批準使用乙村土地的行為是非法批地還是非法轉讓？如何處罰？

　　2、丙廠的用地行為是按照非法轉讓處罰還是非法占地進行處罰？

　　【分析】

　　關于甲鎮政府的違法行為性質。判斷甲鎮政府的違法行為是非法批地還是非法轉讓，關鍵是要區分兩種違法行為的主體和表現形式。

　　非法批地行為，是指違反土地管理法律法規的規定，非法批準征收、使用或占用土地行為。根據《土地管理法》第七十八條的規定，非法批地主要有四種情形：一是無權批準征收、使用土地的單位和個人非法批準征收、占用土地；二是超越批準權限非法批準占用土地；三是不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地；四是違反法律規定的程序非法批準占用、征收土地。

　　非法轉讓土地行為，是指違反土地管理法律法規的規定，以各種形式非法轉讓建設用地使用權的行為。從轉讓類型看，可以把非法轉讓土地歸納為三種情形：一是未經批準，非法轉讓以劃撥方式取得的建設用地使用權；二是不具備法定條件，非法轉讓以出讓等有償方式取得的建設用地使用權；三是違反《土地管理法》第六十三條的規定，買賣、轉讓農民集體所有的土地用于非農業建設的行為。

　　非法批地與非法轉讓土地行為的區別主要表現在以下幾個方面：

　　一是違法主體不同。非法批地是國家機關及其工作人員徇私舞弊，濫用職權，違法法律規定批準征收、使用或占用土地的行為，違法主體是國家機關及其工作人員。非法轉讓土地是土地所有權人或者使用權人違法法律規定，買賣或者非法轉讓土地所有權或者建設用地使用權的行為，違法主體可以是企業、事業單位，也可以是個人。

　　二是表現形式不同。非法批地是國家機關及其工作人員利用職權，以行政命令的方式，要求原土地所有權人或者使用權人交付土地的行為。非法轉讓土地是轉讓方與受讓方作為平等民事主體，在平等自愿基礎上達成轉讓土地協議，但轉讓行為違反了土地管理法律法規規定。

　　三是處罰方式不同。非法批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準占用、征收土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。非法轉讓土地的，沒收違法所得，并根據是否符合土地利用總體規劃，作出限期拆除或者沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施。

　　根據《土地管理法》第四十五條的規定，征收土地由國務院和省級人民政府批準，其他任何國家機關沒有征地批準權限。本案中，甲鎮政府作為政府機關，雖沒有征地批準權限，卻通過行政命令的方式，與乙村簽訂征地補償協議，征收乙村土地，用于興建鄉鎮企業，實質上是實施了批地行為，應當是一種非法批地行為。對甲鎮政府的行為，應當根據《土地管理法》第七十八條的規定進行處罰。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、原人事部、國土資源部令第15號）第五條“行政機關及其公務員違反土地管理規定，濫用職權，非法批準征收、占用土地的，對有關責任人員，給予記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分”的規定，給予行政處分。

　　關于丙廠的行為是非法受讓土地還是非法占地。由于甲鎮政府的行為是非法批準征收行為，其批準文件無效，化工廠所占土地應當歸還乙村所有。根據《土地管理法》第六十三條的規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。丙廠未經批準租賃化工廠土地用于非農業建設，應當是非法占地行為，根據《土地管理法》第七十六條的規定進行處罰。